新型农民合作经济组织治理结构研究

黄　平

作者简介：黄平（1974-），女，湖南湘潭人，讲师，经济学硕士。1993-1997年就读于湖南大学国际商学院国际金融专业；1998-2000年在广东省顺德市林头职业中学高中部任教；2000-2002年在原湖南长沙对外经济贸易学校经济教研室任教；2002年10月至今在湖南湘潭市委党校经济教研部任副主任，讲师。研究方向：农业经济。

自20世纪80年代中期以来，新型农民合作经济组织在全国农村各地悄然兴起，并迅速发展起来。新型农民合作经济组织是农民社员共同所有、民主控制、经济参与并受益的经济组织。其发生和发展是农村基本经济制度及其经营体制在新的历史时期既具必然性又具时代性的制度变迁及创新，对推进农业结构调整、发展专业生产、推广技术标准、连接市场、组织销售、提高农业的综合效益、增加农民收入发挥了重要的作用。但是由于我国合作经济组织发展的历史不长，再加上过去在农业合作化方面走过弯路，新型农民合作经济组织的建设还远远落后于发达国家，合作经济组织的发展仍然受到各种因素的制约，其中治理结构的不完善则是制约其发展最为关键的因素。这就迫切要求我们通过调查研究，不仅在理论上进一步探讨完善新型农民合作经济组织治理结构的措施和对策，更要加强在实践上帮助指导，加快新型农民合作经济组织的发展进程。

一、新型农民合作经济组织治理结构现状

改革开放后，合作经济在经济发展中的作用再次崭露锋芒，农民合作经济组织迅速发展，成为农村经济觉醒和突起的不可或缺的部分。改革后的合作经济其在组织制度上抛弃了政治工具色彩而接近合作经济的本色。但是，长期以来，合作经济组织缺乏统一、明确的规范机制，其治理结构处于杂乱无章的无序状态。主要表现在：一是在社(会)员的管理上，缺乏基本的加入和退出手续，仅靠一本花名册作为成员的入社凭证和身份证明。二是在产权的划分上，乡(镇)、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰；占有权、使用权、收益权、处分权的归属变得不确定；政府与企业之间的产权关系不明确。三是在民主管理上，虽然大部分新型农民合作经济组织都拟定了章程，成立了理事会、监事会等组织机构，但仍有一部分组织，社务不够公开，运作和管理随意性较大。一些合作经济组织没有规范的章程，宗旨模糊，职责不清，加上机构设置不合理，管理制度不完善，民主氛围不够，致使内部缺乏活力。有的合作经济组织虽然有章程，但不是按章程办事，处于放任自流状态，比如一些挂名型的农村专业技术协会。在一些地方，行政化倾向的农民专业技术协会不能坚持活动，流于形式，会内诸事民主少集中多，而且遇事往往听命于上级政府部门，活动也不受农民欢迎。四是在名称上，有的本是合作社性质，却挂协会的牌子，有的本是协会性质，却挂合作社牌子，有的本是公司企业性质，却也挂上了专业合作社或协会的牌子，戴上了农民专业合作经济组织的“红帽子”。五是在财务管理上，一些单位没有独立的财务，账目没有公开或根本就没有财务账目。六是在利益分配上，新型农民合作经济组织与成员的利益关系还不够紧密。七是在内部控制上，部分新型农民合作经济组织要么是大户控制，要么是公司控制，要么是其它各种外部力量控制，这些并不是“农民自己的组织”。尤其是新型农民合作经济组织的管理者阶层往往在乡(镇)村级干部中产生，造成了不良后果：一是农民的参与性就会大打折扣，许多农民认为合作社是某些领办组织或领导干部的事，对入股入社不太重视，很少参与管理，对其发展也不太关心，合作意识不强烈，也难形成一个利益共同体；二是这些官员或准官员的身份是多重的，不仅要考虑合作经济组织价值的最大化，而且往往将其作为实现政治目标和文化目标等多重目标的工具；三是由于经营决策权、分配权都掌握在村干部手中，缺乏监督、约束机制，集体财产成了少数干部可以任意支配的“私有财产”，收入多少不明，钱的来龙去脉不清，少数干部贪污，受贿，挪用公款，造成资产严重流失。

二、新型农民合作经济组织治理结构现存问题的原因

新型农民合作经济组织治理由自发不断向自觉的进程实际上是组织成员、组织和外部调控者不断提高自觉意识，把握组织治理本质及规律，最终达到理性治理目的的过程。但长期以来农业、农村和农民在国家整体发展中充当着服务者和奉献者的角色，农村政治、经济和文化的落后，是新型农民合作经济组织理性治理的客观困难。并且，新型农民合作经济组织的传统机制架构也一直未有突破，这是理性治理的主观困难，这些困难抑制了新型农民合作经济组织平衡协调公平与效率的追求功能的发挥。

（一）先天不足市场小、农民弱与成员散

新型农民合作经济组织产生的根本原因是“小农户”与“大市场”的矛盾，是市场经济的产物，是处于市场竞争不利地位的弱小生产者联合起来的组织。新型农民合作经济组织源于市场化，又能推动市场化。我国新型农民合作经济组织是由政府推动产生的，在其产生之时，农村还是计划经济体制，不存在真正意义上的市场。新型农民合作经济组织成立之初进行的内部组织制度的架构看似一种自觉行为，但由于时代背景的限制很难把握组织治理的规律，治理结构的安排实际上是整体自发行为。其次，新型农民合作经济组织的主要参与者农民，在长期的小农经济、统治型政治和封闭文化的影响下，自身也存在诸多弱点，依赖性多于主动性，不喜主动管理更愿被动接受管理，关于新型农民合作经济组织的治理知识很少。同时，受到行政强力的影响，新型农民合作经济组织的成员和组织自身在治理结构安排上和实际治理中的能动性很小。这些新型农民合作经济组织成立之初的外部与内部条件的不足就形成了该组织的先天缺陷。最后，新型农民合作经济组织的特质也决定了治理上的不足。合作组织第一大原则就是自愿与开放原则，整个合作组织的内部架构遵循此原则的同时也导致了新型合作经济组织改组解体过于频繁，稳定性较差，合作组织的分配制度也限制了共同利益基础的形成。

（二）后天弥补缺位市场力量缺失与政府力量失范

自上而下形成的新型农民合作经济组织具有先天性缺陷，但这一缺陷可以通过后天发展来弥补。日本的新型农民合作组织也是政府主导形成的，在其发展中政府引入市场力量，并做好加大财政投入、减轻农民负担这些服务性工作。而我国农村发展的政策是长期的城乡二元治理。

首先，改革开放之后我国市场化进程实际上是一条腿走路，只注重城市市场化的推进，而忽略农村市场化的推进，这样的市场在整体上是存在对抗性、不和谐的市场。新型农民合作经济组织的理性治理需要市场力量驱动，我国市场发育不良，农业生产资料的国家垄断和部门专营也使合作社处于与其他经济组织不平等的竞争之中，使合作社完全或部分丧失了为成员提供农资服务的功能。并且农村的土地、技术、资本和劳动力等生产要素市场也很不完善，导致新型农民合作经济组织在完善组织治理时缺资金、技术和人才。此外，农村市场经济体制改革的滞后也导致新型农民合作经济组织内部制度的落后，如分配制度不合理、内部利益联结制度缺乏、产权制度残缺等。

其次，政府乡村治理的不合理。政府在乡村治理的不合理之处在于不该办的事办了和该办的事没办好，具体到新型农民合作经济组织的治理上来说有如下几方面：第一，政府对新型农民合作经济组织的内部治理介入过深。在我国，政府一直扮演着新型农民合作经济组织缔造者和终结者的角色，政府与新型农民合作经济组织之间的关系就像监护人与被监护人的关系，新型农民合作经济组织在其治理上很难有独立性。典型表现就是合作组织的内部管理、人事任命、经营决策受不当干扰，甚至出现政府任命合作组织领导人的现象，这实际上架空了新型农民合作经济组织内部的三权制衡结构。第二，政府对新型农民合作经济组织的扶持不够。新型农民合作经济组织是弱者联合，无论资金还是技术实力都与城市企业有差距，其发展需要政府扶持，实力增加是自觉治理的内在动力。第三，新型农民合作经济组织基本法未制定出来。对于新型农民合作经济组织的治理，只有农业部的新型农民合作经济组织示范章程起指导而非规范作用，新型农民合作经济组织的法人地位到现在还无法确定。