试论我国矿政管理核心的转变

鲍瑛茹 靳巍巍

摘要:矿政管理的核心,不仅仅是因为其本身的重要性,更重要的是对矿政管理的其他方面的工作具有辐射、引导和带动等作用,同时也是由国内外矿业的形势所决定。文章在介绍矿业权管理概况以及其成为矿政管理核心的时代性基础上,分析了矿产资源储量管理在新形势下作为矿政管理核心的必然性。

关键词:矿政管理;矿业权管理;矿产资源储量管理

中图分类号:F426.7文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)18-0088-02

矿政管理是国家行政管理的重要组成部分,也是国家行政管理的一种特殊形式。它是指国家地质矿产行政管理机关及其公务员依据宪法和法律法规的规定,在国家授权的职责范围内,管理地质矿产勘查、开发和地质环境保护活动中的社会公共事务的行为。[1]矿政管理工作的核心是在一定的历史条件下形成的,是由当时我国的具体国情和矿业行业的具体形势所决定的,某项工作能否成为矿政管理的核心在很大程度上是取决于某个历史阶段矿政管理工作的主要任务、具体国情以及整个国际形势。所以矿政管理核心的内容存在一定的阶段性和动态性。

1矿业权管理概述

1.1矿业权的概念

从严格意义上讲,“矿业权”这个词语在我国只是学术界讨论所需,因为“矿业权”并不是法律上的概念。仅仅在一些部门法规、办法中出现过“矿业权”字样,比如:2003年《青海省矿业权招标拍卖挂牌出让暂行办法》中的“探矿权、采矿权统称为矿业权”。值得注意的是《中国黄金报》在2007年11月20号的报道中称:正在积极修订的《矿产资源法》中有望增加探矿权、采矿权统称为矿业权的内容。

也正是由于法律对“矿业权”没有明确的规定,所以到目前为止学术界对“矿业权”的描述可谓是“仁者见仁、智者见智”,尚未形成统一的观点。

观点一:矿业权完全等同于矿权

矿业权简称为矿权,是指探采人依法在已经登记的特定矿区或者工作区勘查、开采一定的矿产资源,取得矿产品,并排除他人干涉的权利(崔建远,2004)。

观点二:矿业权隶属于矿权

矿业权就是探矿权和采矿权,是取得勘查和开采资格的探矿采矿企业依照法律程序申请取得的探矿权和采矿权。而矿权是矿产资源的所有权以及由该所有权所派生出来的矿业权组成(张凡勇,2003)。

观点三:矿业权是矿权的狭义解释

矿权有广义和狭义之分。广义上的矿权包括矿产资源所有权以及由此派生的矿业权;狭义的矿权则仅指矿业权,具体包括探矿权和采矿权。所谓探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源并优先取得作业区矿产资源采矿权的权利。所谓采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利(王然然,2006)。

观点四:矿业权存在的异

对于矿业权是否有存在的必要性,有些学者提出了自己的看法和解释。有的学者认为矿权容易被理解为矿产资源所有权,而“矿业权”又容易与矿业的产权混淆,因此,提出一个新名词“矿地产权”。指出“矿地产权”是以连成一体的矿产和矿产地为载(客)体的财产权,是由矿产地所有权和矿产所有权共同派生出的物权(唐咸正,1997);还有的学者认为将不同性质的探矿权和采矿权合并为矿业权,具有不合理性,根据平等的民事物权与强制的行政公权关系,通过对探矿权和采矿权的实质分析,可以凸显“矿业权”的虚无性。虚无的矿业权设置,违反了物权法原则,又阻碍了矿产资源合理利用的法治进程(康纪田,2006)。

但是文章认为第三种观点相对其他几种,能更好的概括矿权、矿业权、探矿权和采矿权之间的关系和内含。故在文章中涉及到矿业权方面的描述均是以此为根据。

1.2矿业权管理的内容

1997年1月1日修改后的《矿产资源法》的实施,以及随后在1998年2月三个配套法规即:《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》的出台,为我国矿业权管理提供了法律支持,使得我国矿业权管理工作有了真正意义上的可操作性的规章遵循。

我国矿业权管理的内容主要包括以下几个方面:①界定矿业权的性质、时间与空间限制;②设定取得矿业权的资格、条件和程序;③界定矿业权人的权利与义务;④受理矿业权申请,审批并授予矿业权;⑤征收管理矿业权使用费;⑥矿业权转让、延续、变更和注销的管理;⑦管理由国家投资形成的矿产地的产权转让;⑧保护合法的矿业权等。

2矿业权管理成为矿政管理核心的时代性

随着改革开放的不断深入,计划经济时代的矿业管理模式不断受到冲击,为了能很好的适应市场经济发展的需要,我国政府初步建立了矿产资源管理制度和矿业权市场规则,矿产资源管理的内容也从直接组织、干预地勘单位和矿山企业的勘查、开采活动逐步转为以矿业权管理为核心。可以说在当时矿业权管理成为矿政管理核心具有一定的时代性。

首先,修改后的《矿产资源法》以及随后三个法规的相继出台,对矿业权管理提出了新的要求。

1986年颁布的《矿产资源法》是一个划时代文件,从根本上结束了建国以来矿业长期处于无法可循的状态,但是由于受到体制和历史的局限,法律条文过于笼统,可操作性不强,譬如虽然有“国家对矿产资源实行有偿开采”,但是探矿权和采矿权的财产属性不明确,导致了“有偿”只能是一个原则,形同虚设,根本没有付诸实施。随着新矿法的颁发,我国实现了矿业权管理手段从行政到经济的转变,矿业权的取得从无偿到有偿的转变,矿政管理核心由地质队的资料管理向矿业权管理的转变。

其次,政府机构改革和职能调整,使得矿业管理渐渐从分散管理转为相对集中管理。

改革开放初期,我国的矿业队伍处于分割管理的状态,使得工作的开展困难重重,虽然在各级政府不断的努力中都有了很好的改善,但是,机构改革和政府职能的理顺迫在眉睫。1998年3月12日,全国人大一次会议通过了组建国土资源部的决定,这标志着我国实现国土资源管理的 “大统一”管理。根据《矿产资源法》,对矿产资源开发秩序的治理整顿成为新组建的国土资源部的一项最主要的工作,那么在当时矿业秩序混乱的状态下,矿业权管理自然会成为工作重心。

最后,从实际的矿产资源勘查开发秩序看,当时混乱的状态需要政府加快治理步伐。

计划经济时代的矿业权管理模式,在80年代受到了初次冲击,乡镇企业如雨后春笋般地出现,形成了不同投资主体的矿业企业。星罗棋布的乡镇企业和国有矿山企业在资源取得上出现了不可调和的冲突,我国第一次面临复杂的矿业权问题。[2]随着改革开发的不断深入,矿政管理的内容、运行方式以及格局不断暴露出与市场经济体制不相适应的问题,为了能很好的维护矿产资源国家所有权权益,尽快建立完善的矿业权制度和整顿矿业权市场秩序,成为了矿政管理核心工作的必然选择。

321世纪我国矿政管理核心转变的必然性

所谓矿政管理的核心,应该是整个矿政管理工作的一项重要的中心工作,它之所以成为矿政管理的核心,不仅在于它本身的重要性,还在于它对矿政管理其他方面的工作也具有引导、辐射、带动和促进作用。[3]矿产资源储量管理是矿政管理工作的一项重要的基础工作,国土资源部在全国矿政管理工作中明确指出“矿产资源储量管理是地矿行政管理的重要基础,贯穿于整个地矿行政管理当中,是矿政管理走上科学化、规范化的基本标准”。

①矿产资源储量管理能为国家实现宏观调控提供服务。摸清矿产资源的家底,是我国进行矿产资源管理储量的基础工作。矿产资源的储量是政府实施宏观调控、资源规划、管理、保护和合理利用的重要基础信息。矿产资源储量管理工作的中心是“储量”,这也就是意味着,在开展矿产资源储量管理工作的过程中,不仅要准确地、动态地掌握矿产资源质量、数量及其较准确的分布情况,而且也要根据国际形势的变动,及时掌握这些矿产资源的价值构成、矿产品的价格变动,从而通过各种宏观调控措施,来实现矿产资源的可持续利用,保证我国社会主义市场经济的可持续发展。

②矿产资源储量管理能为社会高效率地开发利用矿产资源提供信息服务。为了使我国矿业行业能更快地适应社会主义市场经济发展的步伐,随着我国矿业投资主体和投资资本的多元化,我国政府的工作中心应逐渐转向基础性、公益性的地质工作,而进一步的勘查和开采工作将由社会投资来进行。为了保证社会投资勘查开发矿产资源和我国国民经济建设的发展,政府管理部门必然要提供相关矿产资源信息服务,从而正确引导矿业投资主体能按照政府的要求进行矿产勘查开发工作。[4]

③矿产资源储量管理对于矿政管理其他方面具有重要作用。矿产资源的储量与《矿产资源法》规定的矿政管理的主要内容有着一定的联系。首先,矿产资源开发利用规划的目的就是使矿产资源高效集约利用,提高经济效益,进而促进经济社会的发展,但如果没有一个清晰、准确的矿产资源家底,所要规划的对象就是不准确的,甚至是虚无的,那么目的的实现就根本无从谈起。其次,如果矿产资源储量管理过程中不能很清楚的界定某种矿产资源的空间赋存状况、矿石品位级别以及勘查开发条件,没有一个科学客观的矿产资源储量经济价值性描述、地质控制程度的量以及可被公认的勘查开发可行性分析报告,那么就不可能进入矿政管理的程序,更不能为有意投资者进行开发利用。再次,矿业权的授予评估和监管以及各种费用的征收,其最根本的依据则是准确、清楚的矿产资源的储量,如果没有一个具体化的储量那么其他行为的运作将没有任何价值和意义。

4结 语

在新时期,矿政管理部门要以科学发展观为统领,立足国情,创新管理理念,充分认识到矿产资源储量管理在保证社会主义社会全面、协调、可持续发展中的重要地位。无论从完善立法方面还是具体实践过程中相关主管部门都应将矿产资源储量管理逐步纳入矿政管理工作的主流程。

参考文献:

[1] 蒋承菘.二十一世纪初的矿政管理[J].中国矿业,2001,(2).

[2] 刘春耀.强化矿业权管理推进矿业大发展[J].青海地质,

2001,(10).

[3] 邵厥丰.储量管理是矿政管理的基础--关于矿政管理核

心的思考[J].中国矿业报,2009,(3).

[4] 胡纲.矿权市场中的储量管理[J].中国矿业,2005,(11).