制定与实施旅游产业政策的必要性

赵 欣

摘要:据世界旅游组织(WTO)统计,从1950年开始,世界旅游活动(国际旅游人次)以每年7.1%的速度增长,到2004年,国际旅游收入从21亿美元增加到6 230亿美元,增长了297倍,发展速度居世界各产业之首。旅游业在城市经济发展中的产业地位、经济作用逐步增强,旅游业对城市经济的拉动性和社会就业的带动力,以及对文化与环境的促进作用日益显现。然而,在旅游市场的自发运行当中,市场失灵的现象不可避免,由此引发的旅游市场秩序混乱,旅游收益下降等现象严重制约了旅游业的持续发展。此时,政府的政策调节就显得尤为重要。

关键词:旅游产业;政策;必要性

中图分类号:F592文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0056-02

据世界旅游组织(WTO)的统计,1990—2004年间世界范围内的国际过夜旅游者每年平均增加3.7%。国际旅游收益(包括国际运输)平均每年增加5.3%(截至2003年)。仅以经济数据作为衡量指标来看,旅游经济的地位也是不容小视的。另外,世界旅行与旅游理事会(WTTC)预测,2006年世界的旅游旅行经济活动产值(总需求)预计将会达到64 772亿美元,旅游旅行经济(直接和间接影响)将占到GDP的10.3%,并解决234 305 000个就业岗位(占总就业岗位的8.7%)。旅游业正在成为国民经济发展的重要产业之一。

旅游业作为经济发展的重要产业在整个世界的重要性意味着它将成为任何政府都不愿意放弃的投资机会。因此,作为规律,旅游对一国经济越重要,公共部门的介入程度和政府为吸引对内投资而提供的激励也就越多。旅游经济的影响已被越来越多的国家和政府所重视,并为之制定了符合本国国情的旅游产业政策,以提升旅游业的国际竞争力并促进旅游业的可持续性发展。

其次,由于政府的最高管理层需要对旅游发展的模式进行选择,并制定合理的公共政策,因此,旅游业越来越需要一个具有系统的产业政策体系与之相配套。

另一方面,综合对国内外相关文献的研究,以旅游经济学中有关旅游产业的经济特征为基础,综合产业经济学、公共部门经济学、微观经济学和宏观经济学等多方面的论述,从理论上对旅游产业政策制定与实施的必要性进行阐述,以理论指导实践,以实践验证理论具有重要的意义。具体如图所示。

1. 旅游产业发展中的市场失灵

宏观经济学的假设之一是市场失灵的存在。事实如此,市场在自发运行过程中难以避免垄断,而垄断不利于市场的正常运转;市场中个人或企业的某些活动会给他人带来损失,受损一方又无法以交易的方式从肇事一方得到补偿;市场不会自动提供各人和社会所需的公共产品,市场无法避免不完全信息对交易的破坏,以及由此给个人或企业带来的损失;宏观经济的不稳定也是市场自发运行的一个消极后果。市场的这些缺点不利于经济的正常运转,而市场自身又无法克服这些缺陷。

在旅游产业的发展过程中,市场作为配置旅游资源的基础性手段,通过供求机制和相应的价格机制对促进旅游产业的发展起到了积极的作用,但是市场机制不是万能的,尤其是对于旅游产业这个特殊的行业来说,市场在促进旅游业发展的过程中存在着明显的失灵现象,主要表现在以下三个方面。

(1)旅游业中存在的公共产品现象限制了旅游产业的发展

在一定的政治地理范围内,同一旅游资源具有共享性和非排他性,因此是无法阻止“免费搭便车”现象出现的。在发展旅游产业的过程中所遇到的公共产品问题主要体现在两个方面:一是旅游目的地的整体形象推广,二是旅游基础设施的建设。目的地推广和旅游基础设施的建设(如交通、通信等)会大大增强旅游目的地的吸引力,使目的地获得巨大收益,但是,个别旅游企业可以不支付任何费用从别人的投资中获得收益,因为这些公共产品是具有非排他性质的。因此,市场机制在提供旅游地形象推广和基础设施建设等公共产品的过程中就失效了,由市场提供的供给量将大大小于产业发展需要的最优数量,这极大地限制了旅游产业的发展。

(2)旅游业的外部不经济增加了旅游外部成本

外部效应(Externality)亦称外在性、外部化或外在效应,它是与公共物品密切相关的一种经济现象。当一种经济交易的结果对除交易双方之外的第三者发生了影响,而其又未参与该项交易的任何决策时,即存在外部效应。由此可见,外部效应的关键是相互影响而又没有相应的补偿,某些个人或厂商的行为影响了他人或厂商,却没有为之承担应有的成本或没有获得应有的报酬。

随着旅游业发展大众化倾向日益明显,旅游业的外在影响也在不断加强。主要表现为:其一是外部经济性。发展旅游业可以提高目的地的知名度,增加就业岗位,推动目的地的经济发展,恢复风俗民情等。其二是外部不经济性。主要表现在对目的地环境和旅游形象的破坏上。由于市场经济中追求利润的刺激,旅游企业对旅游资源的过度开发,对旅游目的地环境和文化遗产的破坏,削弱了旅游产业可持续发展的空间。旅游企业对旅游资源的滥用所带来的成本很大一部分由下代人来承担,从而在本代人和下代人之间形成了代际外部成本。另外,个别旅游企业和游客对旅游目的地环境的破坏,损害了旅游目的地的整体形象和价值,其所带来的成本由所有的旅游企业和游客承担,而造成污染和破坏的企业和游客往往不必为这种破坏负责,从而在旅游企业之间、在旅游企业和游客之间形成了外部成本。

(3)旅游业中的信息不对称使旅游市场秩序混乱

旅游业的外向性决定了旅游市场的信息不对称极为严重。现代旅游是一种跨地区、跨国界的广泛的人际交往活动,就是这种跨地区、跨国界的空间距离产生了信息的不对称。旅游业中的信息不对称广泛存在于旅游目的地之间、旅游企业之间以及旅游企业和旅游者之间。这种信息的不对称使旅游企业之间的不正当竞争加剧,使旅游市场的竞争秩序混乱,从而破坏了目的地旅游经济的发展。例如,某些游客由于缺乏对旅游目的地的认知,或对目的地存在认知上的差异,影响了游客的选择意向;目的地旅游企业利用信息的不对称,以欺诈隐瞒等违法手段进行不正当经营,破坏了目的地的形象;又或者某些旅游企业利用游客信息收集的困难,以次充好,故意抬高旅游产品价格等。总之,在目前环境下,信息不对称的现象普遍存在于旅游业的各个方面。

2.旅游产业发展中的政府调节

宏观经济学的另一假设是政府有能力调节经济,纠正市场机制的缺点。政府可以根据产业发展规律的客观要求,综合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段对社会资源进行优化配置,调整产业经济活动。通过政府的调节,可以弥补市场失灵的缺陷,有效配置资源。旅游业中,政府调节主要可以表现为以下三个方面:

第一,对于目的地整体形象的推广和旅游基础设施建设等属于公共物品的,政府要担负起一定的责任,给予必要的财政投入,同时,建立相应的产业协调机制协调政府职能与企业运作之间的关系,在投入与协调两方面来解决旅游业发展过程中遇到的公共物品问题。

第二,针对旅游业中存在的外部不经济,为了消除或弱化旅游业的外部不经济性,减少外部成本,有必要使旅游资源或产品产权明晰化。由于市场机制不能调节旅游业的外部性,因此,政府有必要借助市场以外的力量进行干预,如通过法律法规等规制措施强制对旅游产业中出现的外部不经济进行扼制,从而保护旅游产业有序、合理、良性的发展。

第三,旅游业是一个综合性、依托性很强的产业,旅游信息的传递过程较为复杂,仅靠市场机制难以保证旅游信息传递的有效性。完善旅游市场的信息传递机制,促进旅游市场的公平竞争,维护目的地的良好形象与游客的正当权益需要政府通过行政干预给予保障。

综上所述,旅游业的发展离不开一个行之有效的产业政策扶持,在旅游经济的运行中,政府的干预能够减少或避免市场失灵对旅游业发展的影响,使旅游市场的信息沟通更加合理与对称,通过政府的调节,资源得到了有效的配置,既保护了旅游企业的经济利益,同时也维护了整个市场的发展秩序,形成了企业、政府、消费者三方共赢的局面。