国家级经济技术开发区的经济发展及其思考

田贵明

20多年来。经济技术开发区在促进区域经济发展、扩大对外开放、吸引大型跨国公司投资项目、形成产业聚集方面取得了辉煌业绩。成为我国最有活力、最具潜力的经济增长点。

一、国家级经济技术开发区的经济成就

(一)国家级经济技术开发区成为经济发展新的增长点

地区生产总值：2003-2007年，我国54个国家级经济技术开发区的GDP持续增长，从4620亿元上升到了12698亿元，增长1.75倍。

工业总产值：1995-2007年，国家级经济技术开发区的工业总产值在不断上升。从1995年的1303.06亿元上升到了2007年的30219.22亿元，占全国工业总产值的比重也从2.4％上升到了9.5％。2007年54个国家级开发区完成工业总产值38426.28亿元，同比增长27.28％。

工业增加值：1995～2006年，国家级经济技术开发区的工业增加值从756.61亿元上升到7414.24亿元，2007年54个国家级开发区完成工业增加值9199.70亿元，同比增长24.1％。

财政与税收：2003-2007年，国家级经济技术开发区的财政和税收收入持续增长。2007年全国54个国家级开发区财政收入1987.91亿元，同比增长19.22％，占全国财政收入的3.88％；税收收入2036.77亿元，同比增长29.73％，占全国税收收入总额的4.12％。

(二)国家级经济技术开发区在我国对外开放中处于前沿地位

开发区作为我国对外开放的窗口，在我国对外开放中处于前沿地位。这里首先对国家级开发区的开放度进行综合分析，然后再从外资和进出口贸易两方面加以研究。

开放度：经济开放度是指一个地区融入世界经济程度或对世界经济的依赖程度。是该地区对外开放程度的综合性指标。多年以来，开发区的开放度远远高于全国的平均开放水平。2007年，国家级开发区的开放度为195％，远高于全国的32.34％。

外商直接投资：国家级经济技术开发区是我国吸引FDI的主体，1995-2007年。国家级开发区年吸引FDI占全国的比例不断上升。从1995年10.4％，到2006年达到23.3％。2007年54个国家级开发区实际使用外资159.32亿美元，占同期全国实际使用外资金额(748亿美元)的20.3％。

进出口贸易：随着我国经济的不断开放，国家级开发区的进出口额持续增长。1995-2007年，国家级经济技术开发区的进出口总额从105.22亿美元增长到2865亿美元。

(三)经济技术开发区成为我国吸引大型跨国公司投资、产业聚集的制造业基地

跨国公司500强的聚集地：当今国际分工的本质是由大型跨国公司主导的分工，因而一个地区能够吸引到大型跨国公司的实质性投资项目，成为跨国公司全球运营中的一个战略节点，这对于保持一个地区的可持续发展极其重要。500强跨国公司不但能够提升一个地区的声望，还能带来一批配套企业，其示范效应和关联带动效应，将对该地区的经济发展产生重要影响。目前。世界500强跨国公司中。约有470家已在华投资。其中天津、苏州、广州和上海的开发区均有近百家500强的跨国公司投资设厂。

大型外商投资项目的集中地区：国家级经济技术开发区不仅吸引了众多著名的跨国公司投资，还培育了许多大型的外商投资企业，成为500家中国最大外商投资企业的集中地区。从500家中国最大的外商投资企业的地区分布来看，有138家是在开发区成长起来的。

先进制造业的发展基地：不同国家级经济技术开发区结合区域特点，不断优化外资结构。大力引进龙头企业，同时促进产业链条迅速延伸，产业聚集效应十分突出。如广州开发区形成了以宝洁为龙头的化工产业集群；天津开发区、北京开发区分别形成了电子信息产业集群等等。

总而言之，国家级经济技术开发区经过20多年的发展，已经成为区域经济高度发达，对外开放度显著提高，制造产业规模效应突出，大型跨国公司聚集的现代工业园区，对于提升我国的国际竞争力发挥了重要作用。

二、经济技术开发区发展的成功经验

国家级经济技术开发区所取得的一系列优秀业绩，概括起来，不仅取决于有利的世界经济全球化背景，以及中国实施的改革开放政策和良好的宏观经济形势，还与开发区内部的一系列重要因素密切相关。

(一)管理体制创新

国家级开发区在充分吸收国际上各种特殊经济区的经验与我国经济特区建设的成功经验基础上，创造性地形成了一整套具有中国特色的开发区管理模式与体制。其具体模式主要包括以下几种：一是管理委员会模式，由作为市政府派出机构的管理委员会管理与运营开发区，其下属的开发总公司负责土地开发。二是企业管理型，不设专门的行政管理机构，由开发区总公司运营管理开发区，总公司被赋予一定的行政职能。三是行政区政府管理型，随着开发区范围扩展，管委会下保留区内的乡镇政府，这一类型是管委会模式的扩展。

在不断的实践中，绝大多数国家级开发区(46个)采取了开发区特有的“准政府”的管理模式——管理委员会制。这种高度授权。特事特办，专心发展经济的管理体制和相对独立管理体制的改革实验区的形成，为开发区的发展提供了政治保障。由于国家级开发区管理体制的保障，真正做到了“小政府、大社会”。高度精简的政府管理大大减少了管理机构设置，降低了管理机构运行成本，才有可能用“一站式、一条龙”方式化解和减少政府审批环节，提高管理效率。

(二)加强投资环境建设

20多年来，国家级开发区之所以能够保持持续快速的发展，关键在于始终将优化投资环境作为工作的要务。国家级开发区牢固树立亲商服务的观念，坚持不懈地优化投资环境，从早期劳动密集型项目注重要素成本到后期跨国公司资本与技术密集项目注重物流效率、产业配套条件和透明高效的投资软环境。从而确保在吸引外资的激烈竞争中，始终居于有利地位，成为对外资最具吸引力的投资热点区域。

(三)坚持与国际惯例接轨

抓住跨国产业转移的机遇。吸收具有较高技术水平的跨国投资项目，国家级开发区不仅要与国内其他地区竞争，更要与其他国家的城市或特殊经济区竞争。因此，必须按照国际规范完善投资环境，才能得到国际投资者的认可。国家级开发区在完善投资环境的过程中，不断借鉴国际先进管理体制与经验，研究跨国公司对投资环境的要求，坚持与国际资本、市场、技术、管理、观念全面接轨，从而使投资环境不断得以提升，吸引外资项目的技术水平与资本密集程度越来越高，真正成为我国对外开放的前沿阵地。

(四)坚持市场化原则

国家级开发区从建立之初，就明确要按照开放型市场经济的要求，来建立与完善其一整套管理体制、法律规章。为此，建立稳定透明的体制环境。高效规范

的管理机构，明确管理机构的定位与职能。国家级开发区管理机构的主要职能是提供基础设施和公共服务，避免干预企业的微观决策。同时，建立与完善土地市场、劳动力市场、中介服务市场、建立社会保障系统等各类市场经济的支持体系。

(五)制定并实施激励措施

激励是东道国政府向投资企业提供的具有经济优势的措施。这些措施有助于提高投资收益率，降低企业成本或风险。鼓励其按照某种方式进行经营，例如吸引新的FDI到特定地区(区位激励)，使当地的外资企业承担相应的培训、研发和出口功能(行为激励)。

国家级经济技术开发区作为吸引外商直接投资先行区域，为了提高吸引外资的竞争力，向投资者提供了一系列激励措施。这些措施，对提升区位优势，更多地吸引跨国公司投资方面发挥了重要作用。

三、新时期经济技术开发区面临的问题

进入上世纪90年代中期以后，国际经济环境发生了巨大变化，经济全球化趋势日益加强，各国吸引跨国公司直接投资的竞争空前加剧，国际产业转移出现新的形势，加上国内外资政策的一系列调整和吸引外资的激烈竞争，时过境迁，行之有效的开发区特殊优惠政策效应弱化，不但使2000年以后成立的开发区发展面临一系列困难，也使原来的开发区面临一系列新的问题。概括起来，新出现的问题涉及三个层面：国际因素、国内因素、开发区自身因素。

(一)国际因素

国际环境因素是影响开发区发展业绩的重要方面。近年来国际环境发生的新的变化，既包括有利因素，也包括不确定因素和不利因素。

有利因素：过去20多年，国际直接投资流量持续增长，增长率超过了任何其他世界经济主要综合指标。根据UNCTAD的全球调查，未来中国仍然是最具吸引力的地区。全球FDI流动的增长以及跨国公司国际化的扩张，为我国更多更好地吸引跨国公司投资提供了有利的外部环境。

不确定因素：分析国际直接投资的总体特征发现，我国利用的FDI结构与全球FDI的主流特征有些差异。首先，跨国并购在FDI流入中的比例处于较低水平。研究表明，不同的投资方式对东道国区域经济发展的影响长期来看是相同的。其次，由于长期以来我国实施的经济发展战略偏重于出口导向和制造业导向，一直注重制造业的吸收外资。服务业的总体开放水平和吸引FDI的规模较小，这样不但影响了服务业的发展，阻碍了进一步吸收外资的规模和质量，还会制约制造业的发展和国际竞争力的提升。第三，我国吸收的FDI规模虽然庞大，但70％以上来自于日本、韩国和美国以及香港和台湾地区，欧盟是世界FDI流出的重要地区，但我国对具有极大潜力的欧盟吸引的外资较少，2007年我国吸引的来自欧盟的FDI占同期吸收外资总量的5.13％。总之，我国具备了进一步扩大吸引FDI规模和质量的基础，但与国际资本流动的主要趋势和特征存在偏差，如不及时采取相应措施。也可能错失有利的国际良机。

不利因素：目前，对我国吸引FDI构成最不利环境因素的就是各国吸引FDI竞争的加剧。基于FDI对东道国经济发展作用认识的深化，世界各国对外资的态度不断发生转变。从20世纪40-50年代的允许政策，到60-70年代的限制政策，80年代的自由化政策，90年代后期是积极促进政策，甚至是竞争性吸引FDI。吸引跨国公司及其国际直接投资，成为各国制定外资政策的主要目标。各国吸引外资的政策竞争同时在国内政策、双边政策、区域和多边政策层面展开。

(二)国内因素

外资政策调整：改革开放以来，我国坚持实行积极的外资政策，大力吸引跨国公司直接投资，在利用外资方面取得了优秀业绩。目前，正值我国利用外资从过去的规模寻求，到现在的质量提高，再逐渐发展到投资后收益获得的新阶段。中国当前所实施的一系列新的政策措施，不是旨在限制外资流入，而是适当地调整结构，促进产业升级，强化经济的可持续发展，这本身也符合外商投资企业的根本利益。

东道国的政策框架对跨国公司的投资将会产生直接影响，中国的外资政策体系虽然没有限制外资流入的意图，但其目标导向、产业导向及其相关规制管理将对开发区吸引FDI产生影响。

新的国际产业转移：外商直接投资的流动伴随着国际产业的转移。在经济全球化日趋加强的情况下，跨国公司为了增强其竞争能力，一方面将集中其核心业务，剔除其不具备竞争优势的业务；另一方面将其经营的各个价值增值环节加以分割，进行全球布局。

近年来，中国的区位比较优势发生了重大变化：石油、燃气、电力为代表的能源价格大幅上升；劳动力供应出现短缺，并且工资提升；人民币汇率持续升值；土地供应日趋紧张。这一系列基础性生产要素价格的提高，改变了我国的生产成本和比较优势，可能会导致部分要素密集型国际投资的转移。当然，这种转移也可能伴随着中国的产业升级和新的国际分工。

国内吸引外资的竞争加剧：各开发区之间竞争，各开发区的主导产业、大型投资项目的竞争也日益严重。

(三)开发区自身因素

开发区经过20多年的发展，取得了辉煌的经济成就，但同时也面临着一系列新的问题：土地瓶颈限制了开发区扩张的空间，管理体制受到新的挑战，产业结构呈现不合理态势，影响了开发区的未来发展潜力。

四、经济技术开发区的未来发展

(一)科学发展观引领经济技术开发区的未来发展方向

在新的发展阶段，经济技术开发区面临着经济全球化趋势加强，国际产业转移扩展，新的国际分工不断形成和深化的发展机遇，同时也面临着国内外竞争加剧，体制优势和政策优势日益弱化的挑战。多年的发展并且形成了先进的管理模式、优秀的政府服务、良好的投资环境、坚实的产业基础和开放的国际网络，又为开发区的进一步发展提供了得天独厚的优势。国家级开发区要按照“三为主、二致力、一促进”的方针要求，贯彻落实科学发展观，应更加着重结构调整和优化升级，更加注重引进技术和开发创新，更加注重开发项目的质量和效益，更加珍惜与合理利用土地，努力提高国家经济技术开发区的发展水平。

(二)继续推进制度创新

突破体制性障碍，大力推进制度创新。第一要创新行政权责体系。按照权、责、能相一致的原则，授予经济技术开发区与其地位和作用相等的管理权限，有效防止政府“越位”、“错位”问题的发生。第二要创新行政组织架构。按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的目标要求，科学合理地设置机构，不搞互相攀比、左右对齐，不强求上下机构对口。不设不必要的或可设可不设的机构。

(三)优化区内产业结构

要科学规划主导产业，实施核心带动战略，促进企业的集聚和产业链的延伸，还要促进产业集群价值链的提升。

(四)提高政府服务效能，完善投资后服务

加强政府的透明度建设：开发区需要努力打造服务的政府、法治的政府、高效的政府、责任的政府和透

明的政府，增强政府服务能力。切实保护投资者的合法权益，营造安全、低成本、便捷的经商环境。在各开发区大力推行IS09001、IS014001等国际标准管理体系。坚持依法行政，根据法治、统一、公开的精神，加强法制建设，修改制定相关管理规定，建立健全完备的法规体系。规范政府的行政管理行为，强化执法队伍建设，提高依法行政水平，建设法治的开发区。完善投资后服务：调查表明，影响外商直接投资区位选择的因素很多，但政府效率和服务提供是决定跨国公司区位选择的重要因素。周到的投资后服务，不仅有利于树立良好的政府形象，还会直接产生“增资效应”和“示范效应”。在大的区位环境基本相同条件下，政府效率成为跨国公司区位选择的决定因素。

积极完善便利化的通关环境，创新口岸管理体制，实行与国际接轨的海关监管模式。强化联网监管和通关便利化，努力建设涵盖电子审批以及电子报关等多方面的电子政务系统，最大限度地方便企业。改变转关运输监管方式，实现“一次报关、一次查验、一次放行”。

(五)积极开展投资促进工作

继续扩大利用外资规模，提高引进外资的质量和水平，需要加强目标锁定下的投资促进工作。根据联合国贸发会议的研究结论，在东道国提供激励、政策的自由化变革、目标导向和投资促进等措施方面，目标投资促进是最重要、最有效的吸引FDI的措施。因此，在竞相吸引FDI的措施上，越来越多的国家或地区认识到，有效地吸引FDI，需要结合本地区的比较优势，强化吸引外资时的目标导向。

有效地吸引外资，需要根据区位优先发展目标，针对不同产业和企业的特点，满足其生产经营和当地配套的具体区位要求。洞悉跨国公司不断变化的区位战略，致力于提高或改善决定FDI的基本经济因素。

(六)注重吸引500强跨国公司投资

国家级经济开发区现有的产业基础具备吸引500强跨国公司投资的条件，吸引更多的500强跨国公司来区内投资，并促使现有的投资规模不断扩张，形成公司内的产业关联和聚集，是我们面临的紧迫任务。有针对性地开展投资促进工作是行之有效的措施。

(七)大力吸引服务业外商直接投资

大力发展服务业是开发区面临的紧迫任务。首先，多年的制造业发展导向，使得服务业发展滞后。严重阻碍了先进制造业竞争力的进一步提升。其次。服务业利用外资潜力巨大，国际直接投资总量的三分之二来自于服务业。第三，服务品的国际生产和分工初现端倪，服务外包规模发展迅速。因此。国内各个地区面临承接服务业国际转移，建立世界服务品生产中心的机遇。

(八)大力发展高新技术产业。提升自主创新能力

长期以来。国家级开发区都比较注重高新技术产业的发展。未来开发区要想保持良好的发展，还必须继续提高自主创新能力，深入实施“科教兴区”战略和“人才强区”战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节，大力开发具有自主知识产权的关键技术和核心技术，提高集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，建设创新型产业园区。要提升产业水平，进一步形成高新技术产业集群；要提升自主创新能力，培育一批掌握核心技术、具有自主知识产权品牌的大型区域性高新技术企业集团；要建设特色科技产业园区，完善科技创新服务体系；要实施人才战略，提高开发区高新技术产业创新能力；要加快信息化建设，推进高新技术产业国际化。

(九)走集约化发展道路

要严格用地的管理；要注重产业结构调整与土地使用调整的结合；要科学规划统筹区域土地利用；要建立节约、集约用地量化考核指标体系；要完善开发区建设用地报批机制。

(十)注重区域经济的协调发展

继续发挥国家级开发区的窗口、示范和带动作用，逐步缩小地区之间、城乡之间、经济与社会之间等方面的发展差距。形成经济社会全面协调发展的局面。实现不同区域之间的优势互补，互惠共生，协同发展。

要加强与当地行政区、母城在功能和体制上的对接；要促进与所在城市其他功能区的协调发展；要发挥对区域经济的辐射带动作用；要促进开发区之间差异性、互动性发展。

(十一)提供适宜激励。强化投资后管理，注重投资后获益

吸引外资的最终目标是通过吸引跨国公司投资。促进和带动中国经济的可持续发展，使我国在新一轮国际分工过程中居于有利位置，全面提升我国的国际竞争力，实现政府、社区、居民、劳工、环境全面和谐与发展。因此，在制定有关吸引跨国公司的政策和措施方面。需要注重外商投资后的获益机制。

适宜使用激励措施：在向外商提供激励措施时，不但需要精心选定对象，将目标集中于本地区具有竞争优势的行业，还要考虑提供激励的必要性、激励成本、激励工具、激励方式、激励时间和激励动机，特别是需要区分区位激励和行为激励，并对激励的效果跟踪评估。

促进跨国公司与当地产业关联：关联是指跨国公司与当地企业之间通过市场关系所长期形成的一种供给方面的契约。依靠这种契约关系所形成的关联，对于当地经济的发展和区域内企业竞争力的提高非常重要。通过关联，大量的知识、技术、管理经验从跨国公司转移到当地企业。这样所在区域企业就有可能通过与跨国公司的合作，逐步提高自己的有效竞争能力，从而引起所在区域经济增长的实质性改变。

国际经验的研究表明，政府在协助建立和深化关联的过程中，第一，可以提供信息、牵线搭桥，以此帮助当地企业与外资企业建立关联；第二，可以在技术提升、培训和资金援助等方面提供帮助。

建立外商投资企业绩效评价体系：为了鼓励外商投资企业对区域经济和社会发展的贡献，在积极为外资提供良好的经营环境与周到服务，帮助企业快速成长的同时，需要建立外商投资企业绩效评价体系。这对于开发区的未来发展具有重要意义。