建立我国行政判例制度的构想

[摘 要]法的发展历史表明,判例是连结立法和司法的桥梁,是法律发展的重要动力。在我国,建立行政判例制度具有必要性和可行性,要结合我国实际构建行政判例制度。

[关键词]行政判例 必要性 可行性 构想

作者简介:栗胜华(1966-),男,汉族,安徽肥西人,安徽建筑工业学院法政学院副教授,兼职律师,主要研究方向:民商法学。

一、建立我国行政判例制度的必要性和可行性分析

(一)必要性分析

1.我国行政实体法的多层次性、多样性,决定了我国有必要建立行政判例制度。我国的刑事、民事、行政三大诉讼制度中,刑事诉讼与民事诉讼均有相对统一的实体法《刑法》和《民法通则》作为依据。而行政诉讼则没有相对统一的依据。我国行政诉讼法规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件,应以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”可见作为行政审判依据的行政实体法确实具有多层次性和多样性的特征。尽管行政实体法的多层次性、多样性会给行政审判实践带来了诸多不便和困难,但是由于行政管理领域的广阔,导致行政实体法的门类极多,彼此差异极大,要在短期内形成统一的行政法典是根本不可能的。所以,针对我国行政实体法和行政审判实践的实际情况,有必要建立我国的行政判例制度。2.行政司法审查权的局限性,决定了建立行政判例制度的必要性。可是,我国的行政司法审查权具有明显的不完全性和局限性。这种局限性表现在两个方面:一方面是审查对象的不完全性。行政司法审查权的审查对象仅限于具体行政行为,而抽象行政行为则不属被审查对象;另一方面是审查内容的不完全性。行政司法审查权的审查内容仅限于具体行政行为的合法性,而具体行政行为的合理性,原则上不作为审查内容。为了克服行政司法审查权的局限性,有必要通过行政判例来弥补成文法相对于现实生活表现出来的迟滞和呆板。3.为了提高法律的实效,也有必要建立行政判例制度。目前,我国司法审判人员的业务水平虽是多数人都不太高,但是相对来说上级法院的水平比下级法院的水平要高,最高法院的水平比地方法院的水平要高。因此,在无法可依或法律规定不具体的情况下,有必要规定由业务水平较高的上级法院以判例的形式制定某一类案件审理的根据。

(二)可行性分析

1.我国最高人民法院实际拥有准立法权,由其建立行政判例制度是可行的。《法院组织法》第33条规定:“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。”最高人民法院对法律、法令的解释属有权解释,它具有使各级人民法院在审判实践中一体遵循的法律效力,并成为法律体系中不可或缺的重要组成部分。由此可见,最高人民法院完全可以运用自己拥有的准立法权,要求各级法院在今后审理相同或相似的行政案件时,若无法律明文规定,则须恪守“遵循先例”的原则,依行政判例确立的规则进行判决。2.通过《最高人民法院公报》公布典型案例,是我国建立行政判例制度的可行途径。近年来,最高人民法院通过《最高人民法院公报》陆续公布了一些行政审判方面的典型案例。最高人民法院可以通过《最高人民法院公报》公布的典型案例赋予下级人民法院一体遵循的约束力,以行政判例的形式指导审判实践。3.行政判例制度可以在我国现行的政治体制下存在。我国虽实行立法权高度集中,但并不说明立法权完全不可分开,由全国人大授权最高法院在遵守一定原则的情况下创制判例是可行的。全国人大及其常委会对占主体地位的制定法行使立法权,将处于制定法辅助地位的判例的创制权授予最高法院,不会动摇其立法权的基础,更不会否定国家的根本政治制度。

二、创制我国行政判例的构想

(一)创制主体

在英美法等国家,各级法院都可以有自己的判例,只要上级审判机关没有创制过类似有约束力的判例就行,法院都是创制判例的主体。

为了维护法制的统一性,保证法制改革的有序进行,目前创制行政判例的主体,应该只限于最高人民法院,理由如下:1.我国的各级审判机关之间业务水平存在着一定的差异,导致对同一案件作出不同处理的结论,而社会主义法制则要求各项法律能统一实施。允许地方审判机关在执行法律的过程中可创制行政判例,不利于法制的统一适用。2.创制的行政判例要对地方各级法院审判工作具有指导作用和一定的约束力,这就涉及到法律的解释权问题。只有最高人民法院有权解释法律,而各级地方法院无此权力。3.最高人民法院是国家的最高审判机关,它监督下级人民法院的审判工作。它的职能主要是指导下级人民法院正确理解和准确执行各项法律、行政法规,由此推定,要使其制作的行政判例具有一定的约束力,指导各级法院的行政审判工作,只能是最高人民法院所创制的行政判例。

(二)创制程序

1.设立专门机构。在我国,选定、公布行政判例的目的是指导行政审判工作。因此,有必要设立专门的行政判例选定机构。目前,可先由最高人民法院行政审判庭或研究室负责此项工作。待条件允许后,便可成立专门的行政判例选定机构。2.编纂。最高人民法院成立专门的行政判例编纂机构(目前可由研究室负责)负责对行政判例的筛选和整理。由于行政判例在行政审判活动中起着指导作用,为了保证行政判例的质量应做到:①慎重;②及时;③准确。3.认可。为了保证行政判例的合法性、正确性和权威性,在专门机构编纂完行政判例后,就应报送最高人民法院审判委员会讨论,经表决通过后,就认可为判例并予以公布。4.定期予以公布。行政判例应在最高人民法院创办或认可的刊物上定期公布,目前,应主要在《最高人民法院公报》上公布,今后也可考虑创办《行政判例汇编》专刊,专门刊登最高人民法院认可的行政判例,向全社会公开发行。5.监督。最高人民检察院作为国家的法律监督机关,对判例的内容是否违反国家宪法和法律,实行监督。对于它认为不合适的某些判例,最高人民检察院有权申请复核或有权向全国人大常委会提请复核,由全国人大常委会作出维持、变更或撤销行政判例的决定。

(三)行政判例的构成

1.格式

①名称。行政判例的名称可采用“创制主体+当事人+案由+判例”这一格式。②首部。首部是对审理情况的简单介绍,包括判决书字号、案由、诉讼双方当事人、审级、审判机关和审结时间。③公布机关。公布机关应当是最高人民法院。

2.内容

①案件事实。是指法院对当事人诉争的事实,经过庭审质证、认证后确认的法律事实。②判决结论。是指法院在已确认的法律事实基础上,适用法律作出的一种裁判结果,也是法院对当事人诉讼请求的一种态度。③判决理由。必须指出,不是案例的判决本身创立了判例,而是通过判决理由从案件事实中提炼出来的原则或规则性的东西而成为判例。博登海默认为,“只有好些在早期判例中可以被称之为该案件的判决理由的陈述,一般来说,才能在日后的案件中被认为是具有约束力的。”[1]因此,作为行政判例的判决理由要比一般的判决理由更详细充分。

注释

[1][美]E·博登海默:《法理学法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年1月版,第571页