基于《新食品安全法》的北京市食品安全监管改进策略

门玉峰

[摘 要]本文对北京市食品安全体系存在的问题进行分析,指出北京市食品安全监管体系存在的缺陷,主要包括奥运临时监管体系在会后暴露出的问题、监管体系本身存在的缺陷等。结合《新食品安全法》的颁布,对北京市食品安全体系的建设提出几项改进建议。

[关键词]食品安全 新食品安全法 缺陷 对策

本文为北京市社会科学院2009年一般课题《北京市食品安全规制的绩效与改进研究》的阶段性研究成果。

奥运会的成功举办,验证了奥运食品安全措施的有效性。虽然北京市政府力图维持奥运食品安全长效机制,但是奥运会后所发生的食品安全问题还是暴露出安全机制的一些监管漏洞和监管体系的弊端。“毒奶事件”将公众的目光再次聚焦于食品安全问题,同时也推动了《新食品安全法》的建立和实施。北京市应及时更正现行食品安全体制的缺陷,完善奥运食品安全体系的长效机制,依《新食品安全法》对存在的不足做出及时有效的修订。

一、目前北京市食品安全监管体系的缺陷

(一)部分安全机制的短视性

为确保奥运期间北京市的食品安全,北京市政府成立了多个食品安全相关部门组成的市食品安全委员会,建立了食品安全责任体系和食品安全监管检测体系。这些保证体系的建立,在奥运期间的食品安全防范方面贡献很大,但是随着奥运会的落下帷幕,这些体系的漏洞和短视性也逐渐突显。由于奥运食品安全体系的建立宗旨是确保奥运期间不出现食品安全问题,一些机构的设置明显存在临时性和重叠性。会后,临时建立的安全体系有些不得不恢复到会前状态,这就使奥运期间行之有效的监管体系失去了效力,如何使惠及一时的安全机制在奥运后放大到全北京、全中国成为全社会普遍关注的问题。

(二)缺乏统一的监管标准,监管体系混乱

监管体系部门众多、分段执法的监管和运行体制,容易导致执法漏洞,权责不明确,缺乏统一的执法标准,增加食品监管的执法成本,同时也削弱了食品安全监管的有效性。具体表现有:首先,我国不同的食品安全监管机构资源不共享。农业部、国家质量监督检验检疫总局、工商行政管理局、卫生部都有各自独立质检系统,很多检测的数据没有做到共享。其次,食品安全管理标准体系不完善,由于制定标准工作缺乏有效的统一协调机制,以及多头管理等问题,现有的食品安全标准在实施中暴露出很多相互矛盾之处,主要表现为各部门现有的标准不统一,标准总体水平偏低,国家标准、行业标准和地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复的现象,它们之间的不协调令企业在执行过程中觉得无所适从。再次,食品安全标准和发达国家及国际组织相比接轨程度不够,从而导致标准的可信度在国际上不高,例如我国食品国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准,食品行业的国家标准的采标率只有14.63%,这就造成出口贸易等方面的诸多问题。

(三)撤销临时设置的监管部门,造成安全监管漏洞

奥运期间为确保食品安全,北京市建立了临时的食品安全监管部门,这些部门的建立在食品安全问题防范方面作用显著。但是,由于体系建立的临时性,会后某些临时部门随之撤销。这就出现了有些环节多个部门共同监管,有些环节无人问津的问题,食品安全监管盲区和安全隐患的出现就是最有力的证明。这样使得原有的食品安全体系漏洞再次显现,安全监管的“真空地带”成为安全问题突发的隐患。

(四)食品安全监管体系的执行力度下降

为了确保奥运会期间不出现食品安全的问题,各大执法部门加大执法力度,增加食品检验频率,加大假冒伪劣商品惩治力度。在各大流通领域增设关卡,严厉杜绝问题食品进入北京。同时,启动奥运食品安全监控和追溯系统,将奥运食品备选供应基地、物流配送中心、食品运输车辆、餐饮服务场所等全部纳入监控。对运输食品的车辆通过GPS定位系统,全程监控并自动记录温度、湿度,使奥运食品从生产基地经加工企业、物流配送中心到奥运村全过程得到监控,奥运期间加大食品安全控制力度。奥运会后监管体系的执行力度明显下降,出现监控漏洞,对产品的检验检测频率下降。

(五)严守下游质量,而忽视上游质量的监控

食品安全问题的控制是一个全程监控的过程,奥运食品安全体系的短视性还体现在对下游质量监控有力,而忽视对上游质量的监控。这种监控体系虽然在小范围和短期内行之有效,但是上游的不合格产品和原料会流入监管较弱的其他省市地区,或者作为原料流入其他检测不利的食品中去。这种小范围的严格监控并不能从源头上解决食品安全的问题,仅能确保小范围内短期不出现食品安全问题,从源头上避免问题的产生才是安全体系建设的宗旨和长久之计。

(六)监管人员职能交叉、权责不明

北京市现行的食品安全监管体系多属于“多部门型”监管体系。这一体制下,食品安全监管由若干政府部门共同负责,每一部门在食品安全监管体系中发挥不同的作用。这种模式形成的根本原因在于食品监管除了要达到安全这一首要目标外,还要兼顾其他目标,例如发展食品及相关产业、促进国内外食品及相关贸易的实现。因此,食品监管由农业、工商、卫生、商务、交通等多个部门共同负责。在这种监管体制下,尽管从表面看来对每一个监管部门都做了明确的职责规定,但是在实际的操作中,往往缺乏国家总体的协调,容易发生监管机构重叠、监管权限不清、执法活动重复、监管力量分散、监管成本增加以及沟通不畅和协调不利等问题。这种互相牵制的监管体系所呈现出的问题就是牵一发而动全身。多个部门互相牵制遇到问题互相推卸责任,执法不力。

二、《新食品安全法》对北京市食品安全监管体系的影响

(一)《新食品安全法》的主要新变化

2009年6月1日起实施的《新食品安全法》在以下几个方面存在新变化:

1.加大了赔付力度。凡违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。赔偿标准大幅提高,加大了经营者的违法成本,对其起到震慑作用。

2.统一制定食品安全国家标准。统一食品安全检验标准,将避免检测人员因标准模糊造成监管不力。食品安全法规定,国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合,统一公布为食品安全国家标准。同时,除食品安全标准外,不得制定其他的食品强制性标准。

3.建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者,并记录召回和通知情况。实行食品召回制度,不仅要靠企业自觉,还要强调政府的责任,在企业不主动召回的情况下,政府要责令企业召回不合格食品,要尽可能控制不合格产品对消费者的影响。

4.取消食品免检制度。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验,应当购买抽取的样品,不收取检验费和其他任何费用。

5.严禁使用目录以外的任何添加剂。食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠,方可列入允许使用的范围;不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。对添加剂使用的限制,在一定程度上减少了信息不对称问题,使消费者对食品成分更加了解,为其选购产品提供有力参考,同时减少添加剂对消费者健康的危害;

6.“问题产品”代言者承担连带责任。“问题产品”的畅销与“问题广告”的热播关系密切,明星效应在不合宜的时刻发挥了巨大作用,推动了不合格产品的销售。食品安全法规定,社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品,使消费者的合法权益受到损害的,与食品生产经营者承担连带责任。

7.保健食品宣传不得涉及治疗功能。针对企业擅自生产保健食品、进行虚假宣传、夸大功能、误导公众的行为实行严格监管。保健食品不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害,标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能,内容必须真实,应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等,产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。

(二)《新食品安全法》对北京市食品安全监管体系的影响

北京市作为我国的经济、文化和政治中心,应该积极贯彻和落实《新食品安全法》的新增条例,为安全法的实施起到带头作用。与食品安全法有关的制度和机构的及时建立也是确保食品安全的重要环节。

1.新增的条例明确规定食品检验的统一标准,北京市有关部委应把这一标准尽快落实到各个部门,并对已有检测仪器进行相应的调整以适应新的检测标准,规定各执法部门严格按照这一标准实施检测。

2.针对“问题产品”的召回规定,北京市应及时建立相关部门,对食品进行监管,同时监督问题食品的召回情况。这一条例出台以前,北京市没有建立专门的问题食品召回监管部门,少量的问题食品召回仅是建立在部分企业家的社会责任感和道德意识的基础上,缺少相关部门的监督与约束。这就使得进入消费领域的问题食品在得到揭露以后仍没有进行及时的召回。

3.北京市食品质量部门应该明确现有的免检产品的种类及名称,依据《新食品安全法》的规定恢复对免检产品进行检验,并成立专门的检测部门对“免检产品”进行定期检测,届时将其纳入长期检验体系。同时强化从农田到餐桌的全面监控制度。

4.对名人代言产品及保健品设立相关的规定,减少虚假广告对消费者的欺骗行为。北京市应将食品安全法的有关规定落实到各个地方电台和电视台,强制其成立专门部门按照相关标准对广告内容进行审核和监督,杜绝虚假、欺诈性广告的播出,从而避免消费者受其误导盲目购物。同时明确规定代言人与问题产品的连带责任,这样可以使代言人更加理性的选择代言产品。

《新食品安全法》的实施能否完全实现其立法的初衷,需要经历长时期的考验。北京市能否将《新食品安全法》更加有效的落实,还要结合其自身条件进行监管体系的建设。如果把北京的食品安全防范比作一座坚固的城墙,那么《新食品安全法》的实施就是建造城墙的支架,北京市食品安全监管体系的建设就是城墙建造的地基,相应的执法人员就是其建立的一砖一瓦。三者需紧密结合,缺一不可。

三、基于《新食品安全法》改进北京市食品安全监管体系的策略

(一)依据《新食品安全法》完善监管机构的设置,避免监管漏洞和职能重叠

北京市食品安全体制下存在横向监管职能权限不清的缺陷,造成这种缺陷的主要原因在于诸多食品安全法律存在权限配置的冲突。《新食品安全法》增加了对食品安全实行全程监督管理、完善和落实食品安全监督管理责任制的规定。同时还明确规定:县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合,按照各自的职责分工,依法行使职权,承担责任。重新对相关监管部门的监管职能和权限予以明确划分,对监管职能存在交叉和重复之处进行明确的分工,减少执法活动中的不必要冲突,实现对食品安全有效的监管,《新食品安全法》中关于执法人员的权限规定更加明确,在一定程度上缓解了我国食品监管体系多年存在的监管权责不清的问题,但是要想实现全国监管体系的权责明确还需要地方政府相关部门的积极配合。北京市食品安全部门应严格按照《新食品安全法》的规定,对现存的安全监管体系中职能重叠的部门进行合理的调整,填补监管漏洞、提高监管效率。在法律层面设立规范的地区间协查合作机制,明确规定合作的范围、权利义务以及纠纷的解决机制等具体问题,使执法人员有法可依。食品安全协调委员会应充分整合食品安全监管资源,统一指挥、统一行动,克服多个行政执法部门权责交叉、各自为政、重复管理的现象。同时要进一步强化相关行政执法部门间的协调配合。

(二)大力宣传和组织学习《新食品安全法》,同时提高消费者的维权意识

把学习、宣传《新食品安全法》作为一项重要工作列入议事日程,把实施食品安全法作为一项长期工作充分落实。利用广播、电视、报刊、网络等媒体的作用,广泛宣传食品安全法的立法宗旨、主要内容以及新法的主要变更之处,增强人民群众的食品安全法律意识和监督意识。要加强食品安全执法队伍的法律知识和专业技术培训,提高执法人员依法行政意识和执法水平。《新食品安全法》的实施,对食品生产经营的安全性和规范性做出了更为细致、严格的要求,明确了质监部门职责,确立了食品安全风险监测和风险评估、食品安全标准、食品生产经营行为的基本准则、索证索票、不安全食品召回、食品安全信息发布等制度,明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制,为全面加强和改进食品安全工作,实现全程监管、科学监管,提高监管成效、提升食品安全水平,提供了法律制度保障。面对新的形势,北京市政府要组织相关人员进一步认真学习食品安全法,提高专业素养和技能,确保《新食品安全法》有关条例得到有力落实。通过对食品安全法的宣传一方面能使食品生产企业知法、守法,并能与一切危害人身健康、扰乱市场秩序、损害企业信誉的行为作斗争;另一方面可以使消费者学会如何用法律武器保障自身合法权益。

另外,消费者维权意识的强弱和鉴别能力的高低也是影响食品安全的一个重要因素。政府对食品的监管,主要是对食品生产厂家、食品销售商家等卖方行为的监管,而消费者维权意识的增强是对卖方行为的一个限制性因素,将直接影响有关部门对食品安全的监管效率。同时,消费者对食品的鉴别能力的高低,也影响着对食品企业的行为约束力的强弱,只有消费者对食品的鉴别能力提高了,才能更有效地限制企业的不良行为,促进企业产品质量的提高。

(三)严格按照安全法规定的检验标准进行监测,同时调整检验设备的技术标准

与发达国家相比,我国尚未建立完善的食品安全监测系统,缺乏全面的、连续的食品污染和食源性疾病监测数据,严重制约了危险性评估技术的应用;危险性评估知识的普及程度、技术力量明显不足;食品中化学物品和卫生标准的依据尚未全面进行危险性评估;致病微生物的危险性评估也刚刚起步。食品监测技术的高低是影响不安全食品流入市场的重要因素,我国食品安全体系的一个弊端就是在检测技术方面落后于其他国家,以致多次在食品问题产生严重后果、危害消费者健康的情况下才进行检测。建立完善的食品安全体系要把提高检测的技术水平作为首要目标,《新食品安全法》中对食品安全标准有了更加明确的规定,特别规定了添加剂的控制标准。相应的检测技术的升级才能确保食品安全法的有效实施。北京市可以利用高校资源,提升实验室的硬件配置,增加技术研发投入,促进食品检测技术升级,为食品安全管理提供科学的技术支撑,为《新食品安全法》的有力实施提供技术保证。

(四)建立食品安全信用体系,发挥信用机制对各成员的约束作用

食品安全信用体系建设是以培养食品生产经营企业遵纪守法为核心,通过相应的制度规范、运行系统和运行机制建设,实现褒奖守信、惩戒失信,从而全面提高食品安全水平,保障人民群众的身体健康和生命安全的信用机制。

食品安全信用体系的建设是一项庞大而复杂的社会系统工程,信用体系的建立需要社会各方面的努力,既要确保信用体系的设立有明确的规章制度保障,又要调动社会各界的力量共同推动和维护信用机制的实施。其建设内容主要包括:一是完善食品安全信用监管体制。初步建立食品安全信用监管体制、诚信制度、评价制度、披露制度、奖惩制度等。使食品安全信用体系的建立有法可依、有章可循。为使食品安全信用体系建设取得实效,应进一步完善食品安全信用的监管主体和监管对象,明确各类主体的权利与义务、权力与责任。二是建立食品安全信用系统。建立食品安全信用管理系统和服务系统,不断提高管理和服务水平,对不合格食品进行及时的披露和惩罚,记录和惩治生产不合格产品的企业。为实现信用信息的互联互通,实现资源共享,避免重复建设,应当制定统一的基础信息标准。三是完善食品安全信用评价制度。确立食品安全信用评价机构的选择,评价指标的确定、评价等级的划分、评价方法的确定和评价结果的产生等制度。四是完善食品安全信用奖惩制度。对于符合质量认证体系标准的食品给予及时有效的认证;对于不合格食品加大惩治力度,切断其通过其他环节流入市场的可能,确保一经查出的不合格产品及时销毁。食品安全信用体系的建设涉及食品安全建设的诸多方面,要想建立起有效的安全信用体系需要政府和社会各界的通力合作,使信用体系不仅以道德规范为基础,还有充分的法律保障为依托。

(五)把食品安全观念从道德约束提高到法律约束范畴,加大惩治力度

我国食品安全保障缺失的一个重要原因就是执法不力,且无人承担相应责任,其根源就在于没有设立执法者的责任追究制度,即分工不明确,责权不对称。提高食品安全违法行为的罚款数额,加重违法者的违法成本,使其得不偿失,才能对违法者产生威慑作用。加大对失信企业监督检查力度和对严重失信企业的曝光力度,增加违法成本,逐步形成优胜劣汰的机制。《新食品安全法》进一步加大对违法的生产者和经营者的惩罚力度,规定了相应的民事赔偿责任、行政处罚,严重的要处以刑事责任。此外,还规定了对故意生产不符合安全标准的食品企业除了一般的民事赔偿之外,还有一个十倍价款的赔偿。另外,在处罚幅度上也明确高于其他的违法行为。北京市有关部门应该严格按照新食品安全法的规定,对一经查处的不合格食品,按照标准进行惩处,加大惩处力度。

总之,奥运食品安全体系既然在短期内成效显著,有关部门应该考虑将其逐渐推广至全国,使我国的食品安全体系与国际接轨,提高中国制造的国际声誉。《新食品安全法》的及时推出也顺应了时代和社会的要求,为完善食品安全体系的建立提供了依据。北京作为奥运食品安全体系的成功试点城市,应该发挥奥运安全体系的长效机制,引领其他省市食品安全体系的改革,使奥运安全体系惠及北京市以及其他省市。

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