“省管县”改革没有统一时间表

罗科

以壮大县城经济为主旨的“省管县”改革，自然会使县（县级市）与地级市经济管理权限平等化，而县级扩权更将不可避免地触及省级乃至中央部委机构职能调整的“天花板”。中国注定将踉跄走上一条中央与地方、地方与地方权力重勦分配之路。

根据中央部署，地方省市行政机构改革将于2009年上半年大面积展开。2008年9月国务院在出台指导地方改革的配套文件中明确强调，地方要利用这次机构改革，更大地探索大部制，更大地探索省直管县。

为了给予地方探索省直管县和大部制的空间，《凤凰周刊》了解到，中央对2009年推行的地方机构改革只实行行政机构总量控制：四大直辖市机构数控制在45个，大省控制在40个，小省控制在30个，县级市或县分为4类，机构数控制在14～22个范围内。

目前，全国2000多个县中，有24个省的818个县已动及“市管县”这个既有体制。虽然中编办综合司司长李章泽对《凤凰周刊》表示省管县“现在难有统一的时间表”，但记者另外获悉，中编办希望“十二五”初期拿出一套相对完整的定机构、定编、定人的方案来，以实现地方省、市、县三级事权和财权合理分配。

省直管县，这个纵向行政层级体制的改革，注定比同级政府层面的部门拆并更为艰难。

图：几乎是一夜之间扩权县在经济管理权限上和自己的上级——省辖市平起平坐。

滕州个案

山东省滕州市退休老干部越恒先仍在“战斗”着。为了能让滕州市（县级）从枣庄市独立出来，成为山东省直辖市，他已经耗了20年。

赵恒先坚持的信念缘于1988年。当年3月7日，国务院发布“国函[1988]43号”《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》决定：“同意撤销滕县，设立滕州市（县级），由省直辖，以原滕县的行政区域为滕州市的行政幅度，减轻工作压力。”

但中国地级市大多数起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的经济中心，而是被推上了中心城市的位置，其经济实力与所管辖的县的差別不大，甚至还比不上所辖县。

国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利称，由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。

“直管”高潮

大陆省直管县高潮出现在2004年前后。

浙江省（财权）直管县和海南省（行政）直管县两种模式于上世纪90年代起开花结果后，沿海大省山东，广东等于2003年开始跟进，扩权强县。

到2004年，中部地区大规模启动省直管县财政体制模式。2004年，河南省分两个层次扩权。同年，湖北省参照浙江经验，确定了首批20个县（市）实行“扩权”，并在全省52个县市推行省管县（市）财政管理体制。中共江苏省委宣传部副部长孙学玉称，湖北摸索出经济性分权与行政性分权必须匹配的宝贵经验。

安徽省于2004年对扩大12个试点县管理权限提出了“能放就放”的原则，并要求到201。年，试点县规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上。

2005年，河北、江西、湖南等中部、东北区域。“但随后，山东省人民政府发布”（88）鲁政函24号”《关于撤销滕县设立滕州市的通知》，“滕州市由枣庄市代管。从1989年起计划单列，但计划权限不变。”

北京市首信律师事务所律师杨学林对《凤凰周刊》表示，中央的批复是“省直辖”，省里的通知是“枣庄市代管”，这使得滕州市和枣庄市的关系变得微妙了。杨学林2006年受滕州市部分公民的委托提起行政诉讼，请求判令山东省人民政府严格、全面地贯彻落实国务院相关的批复。

滕州闹“独立”的主要缘由是财政争端。赵恒先认为，枣庄市先后将滕州的鲁南化肥厂（集团）、鲁南水泥厂（集团）、鲁南机床厂（集团）、滕州监狱企业、五座国家统配煤矿和通信、邮政、电业、石化、金融等企业税上划枣庄收缴，最近四五年平均每年滕州被拿走收入20个亿左右。

杨学林说，与其他省份不同，由于滕州的“省直辖运动”是由民间自下而上发起的，目前济南中院感到难以立案，而省高院也不予裁定，这个诉讼案到现在还处在立案的交涉过程中。

图：有些地级市的经济实力与所辖县相若甚或不如，自然会使“市辖县”模式生隙。图为山东滕州街景。

在国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯看来，滕州案是中国1982年推行市管县体制弊端的一个特殊案例。

上世纪80年代初，各级政府不仅要拟定并下达各种经济社会计划指标，还要尽可能合理地分配各种生产资料和生活资料，承担社会生活的繁重事务。在运转负荷强度大情势下，政府不得不增加行政层次，以求减少管理省份加入扩权强县行列。其中江西省对全省21个国家扶贫开发工作重点县市推行“省直管县”财政体制改革试点，并配套实行“乡财县代管”等有关措施。

几乎是一夜之间，扩权县在经济管理权限上和自己的上级——省辖市平起平坐，并肩出席省政府或省直有关部门召开的各种会议，了解政策信息变得更加及时，与省直机关的直接打交道也使得扩权县产业发展和项目建设的报批更加便捷。

更让扩权县欣喜的是，包括税收返还、专项转移支付，一般性转移支付、项目资金及体制上解的核减为省财政相关补助加大。

省直管县，也使得省财政厅根据财政部统一规定的预算收支科目，明确各县的收入入库口径，全省一个标准，可以真实反映各地可比的收入水平，并可充分发挥省级政府的协调能力，有利于实现各县之间财政服务的均等化。“行政”难题。

青海、甘肃、广西和四川等西部省区均是于2007年开始启动改革试点。2007年7月，四川省在全省选择了27个试点县（市），赋予其计划直接上报、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放等8个管理权限。

四川省委党校经济学教研部教授师丽在调研扩权县试点时发现，各试点县的工作经费和运行成本普遍增加。扩权后跑省请示汇报、开会学习的次数增多，加之省上一些业务部门的相关处室也经常召开会议，交通差旅等费用大大增加。

此外，有地方官员向师丽抱怨，扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，协调工作量加大。尽管每次都与市里的人员一起参加省里的会议和学习，但回来后市里通知开会或培训仍然要参加，经常开双重会议，过去只给市上报材料，现在省市两级都要报，出现大量重复报批。

据了解，为了方便与省级部门的联系与沟通，四川省不少县专门在成都设联络站或办事机构，还有一些试点县主动派干部到省对口部门“上挂”锻炼。

目前我国的绝大部分省级行政区管辖范围均比较大，一旦全面推行省直管县体制，不少省级政府就不得不直接面对100个以上的县（含县级市，不含市辖区），大者如四川省有138个，河北省有136个。

于是，为配合省直管县，有学者提出增设省级行政区，缩小省级范围。一种建议是中国划分为50个省级行政区，比目前增加16个。目前，一个省级行政区的直属党政机关在40～60个左右，折中按5。个计算，增加16个省级行政区，总数就是800个左右。

改革市管县体制，并不是要撤销地级市。民政部区划地名司司长戴均良曾表示，省管县的体制是一个发展趋势，市县脱钩归省直管并非要撤掉地级市。

薄贵利称，要实行市县分治，恢复市（地）、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而各自管理本辖区范围内的事务。

目前全国共有283个地级市，若市县分治，这些地级市的党政机关人员至少还要保留一半左右，相当于撤销了140个左右的地级市。

这种“增设省级行政区，缩小省级范围”的模式最终反映在财政供养人员上，只能是有增无减。

一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜；目前有25个省区超过这一控制幅度。

目前，一些专家提出了另一种方案，即在不改变现有省级行政版图下，进行县并县和扩大地级市辖区。

实行省直管县体制后，如果维持原有地级市的行政级别，某些城市规模和经济实力与之相仿的县级市并不一定会认同。薄贵利建议修改设市标准，依据新的设市标准，重新确定一些市的行政级別，实现政府管理系统内部的公平与公正。

地级市“自卫”

现在地级管理层级行政成本过大全国政协委员赵秀云在2008年全国“两会”上提供的数据是：一个中等地级市，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿元左右，再加上后勤，办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右全国匡算下来，每年全国单地级市本级财政支出就要在、300亿元以上。

省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力，但由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外各市（州）党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市对县承担的事权并沒有相应减少，仍被省政府要求保证在教育投入、危房改造、医疗改革新农村建设等方面市对县的配套资金这一切使得市级事权与财权不对称问题突出。

这累及了市辖区。湖北财经高等专科学校高级会计师邹惠艳研究浙江、安徽、湖北三省直管县财政体制发现，以前市辖区和县的地位、待遇基本一致，现在县由省管，财力较以前有保障，而区财市管，市对区的财政支持力度明显不如省对县的支持力度，一些市辖区要求享受与县同等待遇。

改革的系列不配套，促使地级市捍卫自身的利益。市级财政与县级财政变成平等关系后，开始出现有利益的事项相互争夺，要承担责任的互相推诿。

安徽一些地级市为了保留部门利益，不愿放弃权力，在养路费、车辆附加费、交通规费等的征收中，一些地方出现市与扩权县争收的现象。

湖北省财政厅一位官员向本刊透露，湖北省2004年在财政上直管县后，地级市与试点县在长江干堤的维护、按行政区域配套计划生育经费、血防经费的配套等上面不断出现争执。

师丽调查发现，一些市在放权过程中，将应尽的权利和义务也一并放弃。如自贡市富顺县反映，由于历史上老工业企业较多，县级的再就业资金、失业求助金原由市统筹，每年要支出300多万元，扩权后这一块下放到县，县上每年的社会保障收入只有80～90万元的，目前出现200多万元的收支缺口。

一些有权管辖县的较大市，在得不到“市管市”的宪法保护的新形势下，正在努力“撤县改区”、“撤市设区”，将自己的行政管理向着符合宪法的方向进行规范。

“扩权”天花板

目前，大陆已有22个省区参与了省直管县改革。这些改革基本没有脱离浙江经验模式，在财政和经济管理权上进行省直管，不涉及组织人事，组织人事还是市任命，报省备案。

然而，由于一些社会管理权和审批权限的下放，涉及省级部门和中央部委的机构职能调整，在现行体制没有变化的情况下，若继续扩权，就不可避免撞上“天花板”。

华侨大学人文与公共管理学院教授段广举在海南调研时发现，海口、三亚这两个地级市，分别设有中级人民法院和相对应的人民检察院，由于市不管县，这两个市的中级法院和中级检察院也就不能管辖其他县的司法问题。于是，海南省只好在高级人民法院之外另设海南省中级人民法院，在海南省人民检察院之外设立海南省人民检察院分院（中级），以管辖县以及县里出现的需要上级管辖的有关司法问题。这就造成了增加至少两个机构——海南省中级人民法院和海南省人民检察院分院。

由于在司法制度上大陆没有严格的省直管县的宪法资源，现阶段实行的是省、市，县三级法院制度，如果市、县平起平坐之后，势必面临公、检、法管理体制的调整压力。

河北省财政厅厅长齐守印也直言，目前我国公共事务责权的配置改革明显滞后，公共财政体制改革孤军深入已经困难重重。其中一个难题是政治管辖错位：由各县区选派代表组成的设区市人代会只审批、监督市辖区财政预算和决算。

目前，中央、地方财权事权的改革已经从过去学术领域的讨论上升到国家部委关键部门的政策研究阶段。

国家民政部，中编办、全国人大法工委、国务院发展研究中心等部委2007年起进行了数次相关座谈，国务院参事室设立了“省直管县”课题。浙江省专门配合向国务院参事室上报了关于《省直管县行政管理体制改革的意见和建议》的讨论稿。

但目前，中央并没有明确具体由哪个部门来专门负责推进省直管县改革。长期来地方行政区划的有关职能挂在民政部区划地名司。不过，今年中央又在中央机构编制委员会办公室下面增设行政管理体制改革司，其中一项领衔的任务是依法探索省直管县改車试点。

中编办一位官员接受采访时也坦言：“在行政层级调整方面，中编办和民政部如何形成合力，并沒有机制性的保障。”

或许正是缺乏强有力的对口的改革推进机构，李章泽对《凤凰周刊》表示，省直管县进程，现在不可能有统一的时间表。

为实现地方的事权和财权合理调整，中编办曾组织会议了解其他部委的意见、建议和进展情况。据参加相关会议的人士透露，“十二五”初期，中编办希望拿出一套相对完整的定岗、定人、定机构的方案来。

实行省直管县体制，薄贵利还建议全国人大完善地方政府组织法，必须依法明确划分省、市（地），县的职责权限。目前，地方政府管理“上下一般粗”。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，带来管理的混乱和低效率。

编辑 王何畏 美编 虎妹