试论公共服务民营化中的政府责任与协同规制

夏 雪 王 哲

摘要:公共服务民营化打破了传统公共领域和私人领域之间的平衡,急剧转化为这样一种模式:政府的作用日益缩小,市场力量的发挥越来越重要。然而在现有的理论中迄今为止还没有形成一套完整的关于在公共服务民营化中,政府应当承担什么责任以及如何承担的理论。本文分析了公共服务民营化过程中所出现的问题,并探讨了政府在其过程中承担的责任,以此为基础,探索出了一套适合民营化发展的理论,即民营化的协同规制模式。

关键词:民营化政府责任协同规制

近年来,随着民营化改革的加快,成功的公共服务民营化改革无不改进了服务效率,市场的活力得到了增强,政府由于有限而更加有为,政府与市场在一些领域得到了很好的平衡。然而,有些领域的公共服务民营化改革却由于政府没有充分认识到民营化所固有的缺陷并承担应有的责任对之加以纠正而失败了。由此看见,政府在公共服务民营化改革中的重要作用。公共服务民营化改革不是不要政府,而是要政府以适合的角色,并承担相应的责任。

一、公共服务民营化的缺陷与问题

公共服务民营化改革在取得巨大成就的同时,我们也应该看到,作为市场力量的代表,就像存在着市场失败一样,民营化也有其固有的缺陷。首先,公共服务民营化会选择一些有利可图的服务环节,将那些无利可图的服务环节仍然由公共机构经营,这样就有可能加重政府的财政负担,使政府对原本就很棘手的问题处理起来更加困难。其次,提供服务时使用横向补贴是公共机构的一个长期传统,其作用是保证普遍服务的实现,并使每个公民都能以较低的价格享受到公共性更强的公共服务,如盈利的国营企业对医疗、教育和福利的补贴。

二、政府在公共服务民营化中的角色与责任

民营化作为政府公共服务改革的一部分需要政府的全程参与,同时也需要政府在公共服务民营化改革的各个环节即民营化前、民营化中、民营化后发挥积极作用,简单地说,就是需要政府发挥作为筛选者、促进者、监管者的角色并承担相应的公共责任。

1.避免盲目的公共服务民营化。对于那些不具备民营化的公共服务,如果强制推行民营化就会很难取得理想的效果。盲目地民营化非但不能改进公共服务的效果,还有可能导致公共服务水平的下降甚至瘫痪以至于影响社会稳定和政府的合法性。因此,政府必须采取谨慎的态度,按照提高公共服务的效率,切实改善公共服务水平的总要求,具体问题具体分析,稳步扎实推进,杜绝盲目的服务民营化。

2.保障和激励民营部门积极参与公共服务民营化改革。政府在保证民营部门的进入时还必须坚决放松和消除不合理的政府规制,缩减政府部门的管理边界,消除市场准入壁垒,为公共服务民营化创造良好的法律制度环境,这样才能激励更多的民营企业进入公共服务领域,促进公共服务领域市场的发育和成熟,推动公共服务民营化改革的顺利进行。

3.确保公共服务民营化产生积极效果。政府推行公共服务民营化就是要利用民营化的积极因素来改进效率和服务水平,如果政府不能确保或者没有能力确保有效地发挥民营化的积极作用,就不应当实施公共服务民营化改革,也就是说,政府有责任确保民营化发挥其积极作用。

4.弥补公共服务民营化的缺陷,消除民营化的负面效应。由于民营化所固有的缺陷,在公共服务民营化实施过程中难免带来一些负面影响。政府在这方面要发挥更大的作用,如何保证公平,实现公平和效率的平衡,防止公共财产流失等是政府不得不考虑的事情。

三、构建协同规制模式

公共服务民营化改革一方面为政府进行公正、透明规制提供了可能,另一方又使政府规制变得更加复杂。因此,必须考虑构建一种使规制利益相关者、第三部门以及新闻媒体参与进来的规制框架——协同规制,在协同规制模式下各参与者形成一种有效的制约关系进而形成督促和支持关系,使得规制者按照规制目标对各方规制利益相关者的利益做出有效的回应,并迅速采取行动实现这些利益要求,最终达到多方共赢的结果。

1.利益相关者参与制约——协同规制的核心

协同规制可以看作是一个治理框架,目的在于建立规制者、被规制者、其他利益相关者之间相对稳定的制衡结构,这种三角结构首先实现了利益相关方的利益制衡,每一方的合理利益要求都会得到认真考虑,由于规制的其他利益相关方通常处于弱势地位而又被忽视的危险,协同规制对保护他们的利益具有重要意义。在协同规制模式下,利益相关者包括规制者、企业、公民、第三部门、新闻媒体等对准入规制(即选择民营部门)、价格规制(民营部门的合理的回报问题)、退出规制等规制问题进行充分的讨论,各利益相关者进行充分的利益表达,经过参与互动,使各方利益得到较好的平衡。

政府规制者在协同规制模式下仍然居于主导地位,发挥着核心作用。政府规制者作为规制政策的制定者和执行者,在协同规制中综合平衡各方利益,就有关问题做出裁决。它的权威来自于其决策和裁决的公正以及忠实而迅速地执行规制。

2.协同规制中的责任结构

协同规制模式的责任结构通常是由政府规制者承担规制的责任,通过公共服务价格限定和标准设立等方式确保规制目标的实现,前者责任则呈现出一种弥散状态,在协同规制框架内的每个参加方都要通过制度化的协商明确各自所承担的责任,责任以最有利于问题解决的方式分解,并在特定的问题上经由合作采取集体行动。

最为关键的是协同规制实现了公众在特定问题上对规制者的直接责任控制,传统的规制模式下,层层委托——代理关系严重削弱了公众对规制者的控制权,即使实现整体意义上的控制都十分困难,更别说在规制执行的细节方面的控制了,公众的利益要求得到回应的速度非常缓慢甚至根本得不到回应。公众在协同规制中不但参与规制政策的制定,而且参与规制的执行,这就实现了对规制者的全方位、持续性的责任控制,为公众的利益要求得到快速的回应和有效的实现提供了可能。◆

参考文献:

[1][美]E·S·萨瓦斯. 民营化与公私部门的伙伴关系.北京:中国人民大学出版社,2002 年

[2]夏大慰、史东辉. 政府规制:理论、经验与中国的改革.北京:经济科学出版社,2003年