从产权角度看农村税费改革

李旭华

摘要产权结构是分配制度的基础。当前农村土地产权制度造成农民“退出权”的缺失,从而使农民不得不忍受基层组织和干部强加其头上的各种负担。当前进行的农村税费改革只是从分配制度上解决农民负担问题,必然不可能从根本上解决问题,也不能消除农民负担反弹的压力。

关键词产权;农村;税费改革

中图分类号 F320.2 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)14-0365-01

自20世纪80年代中后期,尤其是90年代以来,农民负担问题就逐渐成为农村社会经济生活中的热点、难点和焦点。中央政府也一再下发文件,要求切实做好减轻农民负担工作。虽然取得了一些成效,但是问题并未得到根本解决。

1农村税费改革的发展历程

农村税费改革是作为减轻农民负担的治本之策提出来的。从1993年开始,约有50多个县自发性地对农村税费征收制度进行了改革。主要有3种类型:一是以湖南武岗为代表,将提留统筹费改为“农村公益事业建设税”;二是以河北正定为代表,实行“公粮制”,将农业税与提留统筹费合并折实征收;三是以安徽太和为代表,实行“税费大包干”,将各种税费合并,按田面积统一征收。这些改革虽然对控制农民负担起到了一定作用,但在计征办法、征收形式、资金管理等方面也存在许多问题。

从改革试点的实践看,通过改革初步规范了农民与国家、集体之间的分配关系,改革提高了农民合理负担的透明度,一定程度上遏制了农村“三乱”,增强了基层干部依法行政和农民依法纳税的意识;促进了基层政府职能转变和机构精简,进一步规范了乡镇政府和村级组织的工作职能和事权范围,精简了机构和人员,也削减了经费开支;密切了干群关系,一定程度上缓解了农村干群矛盾。但是,农村税费改革只是试图从分配制度上规范国家、集体、农民的利益关系,并没有触动农民负担产生的基础——产权问题,因而带有一定的局限性。

2产权结构是分配制度的基础

从产权经济学的观点看,人们之间相互交换资源的这种过程其实是人们对于资源不同权利的交换过程,也即产权的交换。产权是获得收入的基础。正是产权的存在,决定了这种交换过程产生的收入的归属。不同的产权安排,其收入的分配也不同。如果资源的产权归一人所有,那么资源产生收入也全部归其所有;而如果产权被分割为使用权、转让权和收益权,并分属不同的个人,则其产生的收入也将在这些不同个人之间进行分割,他们各自得到相应的份额。

当然,国家获得收入是个例外。尽管国家可以通过自身占有的资源与私人交换获取收入,并可以超越产权的限制而从私人手中获得一定的收入,包括税收和各种费用。这既可以作为国家行使公共管理与服务职能的补偿;当其被滥用时,也会侵害私人的产权,损害长期的经济发展。还有一点需要强调的是,产权可以分为法律规定的产权和实际存在的产权。这二者有时是一致的,但有时却存在着很大的区别。由于交易成本过高,法律规定的产权在现实中往往不能得到实施,而只能成为写在纸上的产权。同样,实际存在的产权有时并不能被法律所接受,而成为一种不公开的产权。我们应该研究的是实际存在的产权,而不能仅限于法律所规定的产权。

3从产权理论角度看农村土地产权制度

改革开放初期,由于农产品的长期馈乏,政府不得不在农民保证完成国家各类统派购任务和集体提留的条件下,向农民让渡部分农地使用权,从不允许到允许包产到户,进而允许包干到户,最终形成农村土地“集体所有、家庭经营”的产权结构。也就是说,农村土地所有权归集体经济组织所有,而农民则享有土地的承包经营权。这是中国农民的伟大创造,也极大地调动了农民的积极性。但是,农民所享有的土地承包经营权是与“成员权”联系在一起的。也就是说,农民是这个集体经济组织的成员,才享有这个集体经济组织土地的承包经营权;一旦农民的成员资格丧失,他的土地承包经营权也随之丧失。而且,随着集体经济组织内部成员的增减变化,每个成员的土地承包经营权也要相应变化。这种权利结构是土地承担农民社会保障功能的必然结果,有利于农民生活和农村的稳定。同时,这种产权结构中集体产权确实存在着虚置。但是当基层组织代表集体行使这种权利时,集体的产权就是实实在在的了,而且有利于基层组织对农民的控制。由于基层组织可以决定农民“成员权”的有无,控制着土地等集体资产和关系到农民生产生活方方面面的资源,基层组织对农民的控制明显强化。

长期的城乡分割与土地等生产资料集体所有限制了农民的“退出”自由,更增加了基层组织对于其辖区内农民的行为权力。这种结构后果就是形成农民“退出”的障碍。因为它提高了农民“退出”的成本。在土地承包经营权承载着农民社会保障职能的条件下,如果选择退出,农民付出的代价是失去成员权,失去最基本的生产资料——土地,失去最基本的社会保障。因此,农民只能忍受基层组织权力对自己利益的侵害,或者只能寄希望于中央和国务院采取措施来解决。除非这种侵害危及到了农民的基本生存权利,或者农民其他来源足以形成稳定和可观的收入和财富。只要不存在自由的“退出权”,基层组织的行为权力就得不到有效制约,农民在与基层组织的交往中也只能处于劣势。

在从计划经济向市场经济转轨过程中,政府权力在逐步从一些其不应存在的地方退出,也就是政府逐步放松管制的过程。目前,政府对农民的最重要管制是户籍制度。户籍制度造成了长期城乡分割体制而形成的农民与城市居民身份上的巨大差异。它同样也提高了农民的退出成本,因为选择退出失去的将是群体的认同感。同时,政府加在农民头上的各种负担必须要有一个组织代其收取,农村基层组织是再合适不过的选择,基层组织凭借农民“退出权”的丧失不但可以将自己的各种负担加在农民头上,还可以将政府各部门的收费也一起收取。这就造成了目前农民负担过重的问题。

总之,农民负担问题的基础在于农村产权,特别是农村土地产权制度。因此,解决农民负担问题也要从此入手。要将农村土地承担的社会保障功能从中剥离,还农村土地的生产功能,还农民的“退出权”。同时,要减小政府对农村经济和社会生活的一些不必要管制,打破城乡分割体制,从根本上防止农民负担反弹。