银行集团内部交易监管的国际经验及启示

马　腾

◆ 中图分类号：F270文献标识码：A

内容摘要：并表监管是国际上针对银行集团内部交易有效的监管工具，发达国家有相对成熟的监管方法和成功经验。我国银行集团内部交易并表监管在监管模式、内控制度、风险集中的数量限额等方面存在不足或缺陷，需要有针对性地加以补充和完善。

关键词：银行集团 集团内部交易 并表监管

在我国现行金融分业格局下，对银行集团内部交易风险难以监管。在此背景下，2008年2月，中国银行业监督管理委员会对外公布了《银行并表监管指引（试行）》，对我国银行集团内部交易并表监管问题进行了重点界定，银监会开始对国内银行类金融控股集团开始试行并表监管。本文在对比说明国际上成熟的内部交易并表监管模式的基础上，结合我国的实际情况对银行集团内部交易并表监管问题进行了系统分析。

银行集团内部交易并表监管的国际经验

（一）联合论坛的《集团内部交易和风险控制原则》

1999年12月，巴塞尔委员会、证券监管国际组织和保险监管国际协会联合论坛公布了《集团内部交易和风险控制原则》。针对金融集团内部交易的监管，提出了五条指导原则：第一，监管者应当采取措施，直接或者通过被监管实体提供报告，说明金融集团作为整体已经制定了足够的风险管理程序，包括关于内部交易及其风险暴露的内容。如果有必要，监管者应当考虑采取适当的措施强化这些过程；第二，如果有必要，监管者应当每天通过正规的报告或其他方法，监督被监管金融机构的内部交易和风险暴露情况，从而保持对金融集团的内部交易及风险暴露的清醒认识；第三，监管者应当鼓励内部交易和风险暴露程度的公开披露；第四，监管者之间应当紧密合作，确实了解其他监管者的关注事项，并且应当对集团内部交易采取任何行动时进行紧密合作；第五，监管者应当有效地和适当地处理那些可能对被监管实体产生不利影响的内部交易。这些影响或者直接，或者通过对整个集团的有害影响而作用于监管对象。

（二）巴塞尔委员会的《大额信用风险的衡量与管理》

1991年1月，巴塞尔委员会发布了《大额信用风险的衡量与管理》。文件强调信贷集中并非一定能增加预期的回报，但却能产生巨大的损失。并指出造成损失的大额风险实际上是相互关联的，事实上构成同一风险。鉴于上述原因，在允许此类关联贷款的国家，监管当局通常施加限额加以限制，限额比用于其他借款人的限额低的多，除非某些情况下这类风险的抵押品达到监管者满意的程度。此外，对这类贷款的累计总额加以比较严格的控制，累计总额的准确水平视国家和当地情况而定。

（三）欧盟的《大额风险暴露指令》

为监管金融集团的风险集中，欧盟颁布了《大额风险暴露指令》，对源于集团内部交易的风险暴露规定了一个总的量上的限制。同时，报告制度让监管者有机会监控相关的交易。信用机构和投资公司的风险集中受欧盟委员会《大额风险暴露指令》的约束，其目的在于监控并限制单个机构及集团对单个客户或一组存在关联客户的风险暴露。其数量上的限制被计算为单个管制资本的百分比；在集团的情况下，则计算为集团的并表资本。在此，大额风险指等同于或超过机构自有资金10%的风险。关于风险暴露数量上的限制包括：单个的大额风险不得超过自有资金的25%；所有大额风险的总和不得超过自有资金的800%；信用机构在非金融企业的适格性持股的限制包括：就单个而言，不得超过自有资金的15%，就总额而言，不得超过自有资金的60%。

我国银行集团内部交易并表监管制度及缺陷

目前，我国对银行集团内部交易并表监管的主要依据是《银行并表监管指引（试行）》。除此之外还包括银监会2004年2月颁布的《商业银行资本充足率管理办法》，2004年12月颁布的《商业银行内部控制评价试行办法》和2004年4月实施的《外资银行并表监管管理办法》。

（一）监管模式

目前，国际上对银行集团的监管模式主要有三种类型：分类监管模式，以法国为代表；统一监管模式，以英国（PSA）为代表；功能监管模式（或者称牵头监管模式），以美国为典型。三种监管模式最主要的差别在于监管信息的共享机制，从分类监管、功能监管到统一监管，监管信息的共享要求依次降低。监管模式直接决定了监管有效性的高低，是金融业稳健发展的基础和保障，因此，监管模式选择问题历来是争论的焦点。依据《银行并表监管指引（试行）》，我国目前对银行集团的监管模式与上述三种典型模式均有不同：银监会是银行业的专门监管机构，但对银行集团内部交易进行并表监管时，还必需考虑银行集团内的非银行金融业务，甚至非金融业务，因此不属于分类监管；由于我国在对银行集团内部交易进行并表监管时，虽然银监会发布《银行并表监管指引（试行）》，但并未明确其监管牵头人的角色，显然也不同于功能监管模式；在目前我国金融分业经营、分业监管的格局下，银监会对银行集团的并表监管更不是统一监管模式。

我国目前对银行集团内部交易并表监管形式是类似牵头监管模式，但监管协调、信息共享机制不完善，这直接影响了银行集团并表监管的有效性。之所以说类似，是因为在牵头式功能监管模式下，信息协调和共享机制健全且制度化。我国银监会、证监会、保监会在2004年6月在金融监管方面分工合作的备忘录《我国有关金融控股公司的监管条理》，强调加强彼此间的信息沟通、监管分工及建立“监管联席会议机制”。但由于监管机构的法律地位及自身目标，使这次尝试发挥的现实效果有限。

（二）银行集团内部交易并表监管的内控制度

在《银行并表监管指引（试行）》第五章“银行集团的并表管理”中，对银行集团内控制度建设并没有以监管者的硬性权力进行约束。比较而言，欧盟为了确保监管的有效性，将内控制度作为对金融企业集团的内部交易与风险集中监管的基石，并以监管者的硬性权力为保障。我国在2004年实施的《商业银行内部控制评价试行办法》对单一银行业务的商业银行业务就体现了监管者的硬性权力保障。在该办法中，银监会对商业银行内部控制的评价内容、评价程序和方法、评分标准和评价等级、组织和实施以及罚则进行了详细规定。内部交易是银行集团存在激励情况下必然出现的一个内在的问题，在进行并表监管时，内部控制制度的建设在发达国家都是并表监管的关键制度。银监会之所以做上述的安排，与当前金融分业经营、分业监管体制的大格局有关，对银行集团中的证券、保险类子公司没有监管权限，但对单一商业银行有完全的监管权限。

（三）内部交易与风险集中的数量限额设定

本文中提到欧盟，指出了数量限额对于金融企业集团监管的重要性，并建议将这个问题让欧盟的各成员国自行裁量，各成员国可设定数量上的限额或采取其他能达到类似目的的监管措施。这主要考虑不同国家金融业具体情况不同，规模不同的金融机构统一设立一个标准缺乏适应性。在《银行并表监管指引（试行）》中关于内部交易形成风险转移、大额风险暴露没有进行数额限定。只是在第二十六条规定：银行集团应对单一客户授信总额和对单一集团客户风险暴露控制在一定比例之内。这些比例原则上参照有关监管要求执行。但是能够参照的监管规定是只适应于单一商业银行的《商业银行与内部人和关联交易管理办法》中第二十二条的规定。

（四）内部交易的禁止性规定

国际上大多数监管当局都通过订立法规，直接禁止某些金融业务中某些形式的内部交易。一经发现，这样的内部交易将被取消或中止，主要负责公司将受到处罚。如美国，发现银行存在严重的内部交易现象，不管银行是否立刻受到损失，货币监理署就可以发出正式强制整改要求。而在《银行并表监管指引（试行）》中对内部交易没有任何禁止性规定，只是在第三十二条中对不符合大额风险暴露规定进行限制业务发展，在第四十四条中银行业监督管理机构在综合评估银行集团内部交易的基础上，可要求其出售或外包相关业务。对授信和担保、资产转让、应收应付帐款、金融服务等发生在集团相关机构间的内部交易只是要求其符合市场定价。

完善我国银行集团内部交易并表监管制度的思考

（一）监管模式的选择

我国现行的分业经营、分业监管的基本格局短期难以改变。应根据我国金融发展逐步改革，具体思路是：近期，应建立“伞式”功能监管模式，即在维持监管分工的基础上，应尽快确定对包括银行集团在内的金融控股公司进行整体监管的主要部门，并明确其有责任与其他监管机构进行信息交流和监管协调，以形成对金融控股公司初步的“伞式”监管，当然，这就需要保监会和证监会出台与银监会类似的内部交易监管制度以及“三会”的制度性监管协调机制；中期，应建立更高级的“伞式”监管模式，成立中国金融监管委员会统一协调三大监管机构对金融控股公司的监管，建立更高级的“伞式”监管模式；远期，构建统一监管模式。

（二）完善监管联席会议制度

作为一种短期过渡，可考虑在不触动金融基础制度的前提下完善监管联席会议制度，以加强对银行集团中非银行金融业务的资本监管。具体建议为：第一，由于银监会、证监会、保监会在行政级别上是隶属于国务院但相互没有隶属的等级行政机关，由国务院以行政法规的形式规定现行“监管联席会议机制”。对各监管机关在该制度下的权利和义务的设定有了支撑，增强了制度的权威性、约束性和执行性。第二，金融监管联席会议成员应由中国人民银行、银监会、证监会、保监会四个机构组成。第三，金融监管联席会议要进行制度化运作。

（三）建立约束性的银行集团内控制度

内控制度作为对银行集团的内部交易与风险集中监管的关键制度，应以监管者的硬性权力为保障。在短期内，由于我国金融分业格局难以改变，“伞式”功能监管难以确立，应由银监会在充分调研基础上，出台类似于《商业银行内部控制评价试行办法》的银行集团内部控制管理办法，对银行集团的公司治理和内部控制提出要求。

（四）增加对银行集团内部交易的禁止性规定

内部交易是银行集团协同效应与规模经营的内在要求，允许适度的内部交易与风险集中的存在，这也是国际惯例。但并表监管的最重要目的在于控制内部交易引发的风险传递和系统性风险。因此，可考虑出台细则，用列举的方式直接禁止金融集团金融业务中某些风险特征明显的内部交易。一经发现，这样的内部交易将被取消或中止，主要负责公司将受到处罚。银监会在《商业银行与内部人和关联交易管理办法》第二十六条至三十四条，就对单一商业银行关联交易进行了明确的禁止性规定。

此外，还应对内部交易及风险暴露的限额加以规定。参照《商业银行与内部人和关联交易管理办法》制定对银行集团内部交易及风险暴露的限额规定。

参考文献：

1.中国银行业监督管理委员会.银行并表监管指引（试行），2008年2月18日

2.中国银行业监督管理委员会政策法规部(2003-2006).中国银行业监管规章汇编（M）.法律出版社，2006

3.巴塞尔银行监管委员会，中国人民银行译.巴塞尔银行监管委员会文献汇编（M）.中国金融出版社，2002