如何为土地供需矛盾减压

周楚军

在保增长过程中如何保“红线”，任务十分艰巨。

今年第一季度，我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速推出了进一步扩大内需、促进经济增长的措施。土地作为重要的生产要素之一，在保增长过程中，也应起到应有的积极作用。

去年底，中央提出为了进一步扩大内需、促进经济增长，投入4万亿元用于包括加快建设保障性安居工程、农村基础设施、铁路公路和机场等重大基础设施，加强生态环境建设，加快地震灾区灾后重建等，这些工程建设势必需要占用一定数量的土地，尤其是耕地。

如此大规模的基础设施建设力度，对于保住18亿亩耕地红线将带来的压力可想而知。

土地供需矛盾凸显

中国农业大学教授朱道林分析，根据2001—2008年期间固定资产投资与新增建设用地、建设占耕地数据，平均每亿元固定资产投资需新增建设用地约5.7公顷，需占用耕地约2.7公顷。

照此测算，4万亿元投资约需要新增建设用地22.8万公顷，需占用耕地10.8万公顷，分别相当于2008年新增建设用地、建设占用耕地的60％、56％，如果考虑4万亿元投资主要用于基础设施建设可能需要更多的占地，这些数字将更大。也就是说，随着保增长措施的实施，在2009、2010年期间可能会引起新增建设用地、建设占用耕地多增加约三分之一。因此，在保增长过程中如何保“红线”任务艰巨，责任巨大。

直面这个严峻的问题，3月27日，国土资源部印发了《保增长保红线行动工作方案》通知。

国土资源部土地整理中心副主任郧文聚介绍，这次“双保行动”，是国土资源部继“百日行动”后第二个以“行动”名义推进的重大战略部署，从3月1日开始，到11月30日截止，分启动部署、调研宣传、督察推进、评估总结四个阶段进行。

与此同时，为了贯彻落实中央扩大内需政策，保证扩大内需项目依法规范用地，各地都开始积极行动。

华北五省(区、市)国土资源行政主管部门采取积极主动服务、成立专门机构、出台相关文件等措施，落实扩大内需项目用地。

在新增1000亿元投资项目中，北京市11个中央新增投资项目中有7个项目为设备购置或技术改造升级项目，不涉及用地问题；有4个项目涉及土建施工，其中有2个项目属新建项目，需新增建设用地；2个项目属在原用地范围内翻建，不需新增建设用地。天津市22个项目中有19个项目不涉及新增建设用地，3个项目涉及新增建设用地。据山西省国土资源厅粗略统计，山西省49个项目总用地面积约7743亩。但随着项目的不断增加，预计中央新增1000亿元投资，山西争取项目用地可能达到12000亩。据对晋中、长治、阳泉三个地级市了解的情况看，大部分项目不涉及新增建设用地，部分用地项目已基本完成预审，具备供地条件，不涉及用地指标不足的问题。内蒙古自治区已明确的项目占地面积为6886.515亩，占用农用地为1169.685亩，占耕地为370.295亩。

据国家土地督察广州局有关负责人介绍，该局对督察范围四省区市扩大内需项目用地情况进行了持续跟踪调研，了解到华南四省区市都采取了措施，落实中央扩大内需政策，在用地上从规划、计划、审批等环节加强服务、提高效率，确保项目有地可用。

严查违法违规

据5月18日《京华时报》报道，北京郊区自2008年以来涌现的1万余栋生态房，已形成了一条以牺牲耕地为代价的“食物链”。

有专家表示，如果按照标准的大棚进行生态开发，开发商无利可图。而在耕地上建设生态房，以房屋转租或者销售的形式来开发，则蕴藏着巨大的经济利益，净利润在5000万元以上。

今年4月，北京市国土资源局紧急下发拆除令，要求违规占两地的大棚全部拆除。

像类似建设生态房等违规占地用地带来的利益，让某些开发商和地方政府，甚至是普通村民很难拒绝。更多的违规占地用地则是以侵害农民利益为前提条件，甚至已经影响社会稳定。

据笔者观察，在地方保增长的过程中，出现了许多类似的，迫切需要高度关注和进一步研究解决的问题，如一些地方违规占地用于商业用途；政府动用警力强制征地，引发了群体性事件；征地补偿安置没有完全到位；部分地区占补平衡难度很大；审批效率不高影响项目落地等。

4月28日，国土资源部公布的《国家土地督察公告(2008)》显示，各地政府以租代征、未批先建、拆分征地等问题依然严重。可以说，国土资源部此次“双保行动”，为解决这些问题提供了一个契机。

此次专项整治的重点主要包括以下五个方面：一是违反土地利用总体规划，严重破坏耕地特别是基本农田的土地违法违规行为；二是违反国家宏观调控和产业政策，以拉动内需为名，违法搭车批地、占地，以及盲目圈占土地等违法违规行为；三是违反土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，以出租、承包等形式非法使用农村集体土地进行非农建设的行为；四是在新农村建设中借迁村并点、村镇改造、农民新村建设等名义，非法转让集体土地，以及擅自扩大农村集体建设用地规模的行为；五是借农业园区建设、规模经营等农业开发名义，非法占用农村集体土地，擅自改变农用地用途进行非农建设的行为。

疏通缓解压力

国土资源部土地整理中心副主任郧文聚表示，“双保行动”，保增长在先。

首先，从中国经济与世界经济关系的发展来看，有两个重要特征：一是中国经济发展对世界经济动态的依赖度越来越高，二是中国经济走势对世界经济发展的影响力越来越大。中国经济保增长是提振世界经济增长信心的重要因素，保增长是世界经济复苏、增长看中国的一个具体体现。

其次，从中国经济发展的内在需求来看，2009年是全面完成“十一五规划”的关键一年，实现8％的经济增长目标有相当难度，在出口受阻、消费难振的大背景下投资拉动成为一个重要选择。投资落地是“双保行动”的基本要求。

再次，在举国上下认真贯彻落实科学发展观，坚定不移地走中国经济社会发展新路子的形势下，“双保行动”是依法守规、集约节约用地的保障工程。

而“双保行动”的保红线是保底线。红线不能碰、底线不能松。必须防堵个别地方“抓机遇”的冲动和幻想：一是找种种借口扩大用地规模、搭车用地；二是试探耕地保护制度底线，在执行占补平衡、基本农田管理制度上打折扣。

“但是，我们必须清醒地意识到，当前的保红线是在保增长大前提下进行的，这就要在疏通和缓解压力方面用足脑筋、下到工夫。”郧文聚说。

首先，应该保障“保增长”的用地量。在执行最严格的节约用地制度的前提下，相机抉择、掌握节奏，把好新增用地和存量用地的投放量。这项工作，在国家层面已经做了明确安排。

其次，在全国土地利用总体规划纲要的总体框架下，加快地方各级规划的修编进度，为保增长用地的空间落实奠定基础。

第三，早预测、早行动，在保国家重点工程用地和保民生用地上制定出切实可行的工作预案，加快用地管理工作进程，确保能够形成优质资产、改善民生的刺激投资顺利落地。

第四，在保增长同时，决不放松保红线。保红线同样是保增长，是保长期稳定增长，是保科学发展的增长。

因此，“双保行动”，不是先落实保增长，后研究保红线。—定意义上说，“双保行动”是把保红线的管理关口前移，放在保增长的同时部署安排。这是在当前形势下落实最严格的耕地保护制度的战略抉择。

根据有关部门的研究，大力推进土地整治，搞好土地整理复垦开发、加大城乡建设用地挂钩统筹有助于缓解用地供需矛盾，有助于解决土地利用空间格局错位，有助于推进土地确权登记、明晰农村土地产权，有助于加快国家重点工程和民生工程顺利落地进程。各地在“双保行动”中，推进土地整治，可以为破解土地利用难题提供一个重要的平台、工具和载体。

考验政府智慧

考虑到目前的经济形势和8％的经济增长目标，如何辩证地理解增长和稳定的关系，既保证近期效果，又追求远期目标，是对政府智慧的一次巨大考验。

因此，朱道林认为，正确协调好保增长与保红线之间的关系，关键是妥善处理三个问题。

一是保增长应以保护实体经济为重点，防止追求短期利益。即重点支持物质的、精神的产品和服务的生产、流通等实体经济活动，包括农业、工业、交通通信业、商业服务业、建筑业等产业，尤其应防止基础产业受到严重伤害，防止劳动密集产业受到严重影响而引起的失业问题等，这些产业始终是人类社会赖以生存和发展的基础，在矛盾尖锐时期抓重点是解决问题的关键。

二是从用地上积极促进“腾笼换鸟”，引导产业更新换代。在此次金融危机中，已经出现一些破产倒闭的企业，对于地方来说，如何积极出台相关措施，促进倒闭企业的用地流转起来，既有利于原用地单位资产变现，解决其燃眉之急；又有利于促进土地资源有效利用和合理化配置，盘活存量用地，减少新增建设用地占用耕地；更可以借此机会促进当地产业更新换代，及早实现新的经济增长。

三是促进基础设施建设节约集约用地。长期以来我国的基础设施建设用地一直是宽打宽用，这既有观念问题、建设标准问题，也有经济机制问题。基础设施建设往往由国家投资，不惜成本，在用地上也是低价征地、划拨使用，用地成本也较低，导致用地浪费现象长期存在。因此，一方面应适应新时期资源紧约束的要求转变用地观念，调整用地标准；另一方面在实践中积极探索基础设施用地有偿使用，在市场经济条件下充分利用经济机制促进节约集约用地。

只有处理好这些问题，才能在中央“保增长、保民生、保稳定”的战略决策指导下，使土地要素发挥其应有的作用。