坚持以科学发展观引领立法工作

宗 炜

科学发展观,其基本内涵是“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。这一思想是在总结中国现代化建设经验、顺应时代潮流的基础上提出来的,也是在继承中华民族优秀文化传统的基础上提出来的,凝聚着几代中国共产党人对社会主义建设规律的艰辛探索,是党领导全国人民建设社会主义和谐社会的科学理论指南,符合社会客观规律发展的要求。

笔者从事地方立法工作多年,通过参与地方立法的工作实践深刻体会到:科学发展观不仅是我国经济社会发展的重要指导方针,也是立法工作的重要指导方针。

一、制定良好的法是建设社会主义法治的基本前提

立法作为国家的一项基本政治活动,是建设法治社会的前提和基础。依法治国,建设社会主义法治国家是党的十五大提出的要求;以人为本的科学发展观,对当前立法工作提出了更高的标准。现代文明社会推崇“法治”精神,强调“公平”、“正义”、“法律至上”,也彰显出法律包括立法活动对社会产生的巨大影响。

早在古希腊时期,著名思想家亚里士多德提出自己的“法治”观,即“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。这句话包含两层意思:一是公民普遍守法,二是被遵守的法是良法。那么衡量法的善恶标准究竟是什么,怎样的法才能称之为“良法”呢?人类对“良法”衡量标准的讨论,经过千百年的探索和凝练,逐渐固化为正义、自由、秩序和效率等不同的价值要求。笔者认为,衡量法的善恶标准中最首要和最基本的要求应当是:该法是否是正义的,是否维护和保障了人权。尊重和保障人权是人类文明的标志,也是一切进步的法的基本特征。体现公平正义的法,是实现法治的前提和基础;“恶法”尽管也能导致法律的统治,比如二战时期某些关于种族歧视、种族迫害的法,给社会带来很大危害,这样的法在当时却必须被服从、被遵守,但这样的法违背了人性,不具备法的公平正义的本性,是“恶法”,而非“良法”,不可能实现社会普遍认同的“法治”。

我党的科学发展观强调“坚持以人为本”的理念,明确提出:要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。对于立法工作而言,一部法的出台直接规定行政机关的权力与职责以及行政相对人的权利与义务,涉及成千上万百姓的权益,其重要性不言而喻。只有时刻保持审慎的态度,坚持以人为本的立法原则,用科学发展观的理念引领整个立法过程,才能杜绝损害人民群众利益的“恶法”,才有立出“良法”的希望。

二、以维护和保障人民群众的权益作为立法的根本出发点

立法,本质上是一项对行政权力与公民权利、行政责任与公民义务进行确认和分配的社会活动。我国是人民民主专政的社会主义国家,一切权力属于人民。立法工作必须坚持以人为本的原则,体现人民群众共同意志,以群众是否满意、群众的根本利益是否得到有效保护,作为评价工作好坏的根本尺度。

在立法选题上,应当以群众普遍关心的实际问题作为出发点。随着社会主义法治进程快速推进,社会整体法治意识不断提高,立法建议的数量也越来越多,但是在目前条件下立法资源是有限的,立法资源的使用对立法需求不可能有求必应。立法项目是否启动、早启动还是晚启动,都需要立法机关加以甄别和筛选。如何科学选择立法项目是立法工作的第一个重要环节。

首先必须树立正确的立法指导思想。只有坚持正确的指导思想,把握正确的政治方向,才能使制定出来的法律法规反映客观规律,保障和促进社会发展,反之,如果指导思想出了偏差,就会阻碍社会进步,最终影响群众根本利益的实现。因此,必须坚持科学发展观,坚持以人为本的立法指导思想,想人民之所想、急人民之所急,紧紧围绕关系群众切身利益的问题开展各项工作。具体说来,对行政部门主要为方便行使权力甚至单纯扩大权力的立法项目,应当坚决予以控制;对有利于群众根本利益的项目则优先安排,从源头上保障群众权益。

在立法内容上,坚持着眼全局,维护群众整体利益。一直以来,立法中有这样一种比较普遍的倾向:对政府及其部门的职权和行政相对人的义务规定得多且比较具体,对政府及其部门的责任和行政相对人的权利规定得少且过于原则,特别是对行政部门法律责任的规定往往是空洞的口号或者干脆就是空白,使行政过错追究制度的落实成了无水之源。立法界对这种现象多有批评与检讨,理论上也没有争议,但立法实践中却很少有人去“较真”。特别是由于目前法律法规的起草模式,仍然是以政府及有关部门起草为主,草案的内容或多或少总是带有部门色彩,重权力轻责任、重管理轻服务,忽视群众利益的现象时有发生。如果立法机关审查法律法规草案时,对这些现象睁一只眼、闭一只眼,一带而过,法律法规出台后将为部门不适当地扩充行政权力打开大门,也将直接影响广大群众的权益。

因此,立法工作尤其应当注意把好这个关口,严格规范政府权责,对草案中不适当强调部门利益的内容,坚决予以修改或删除,对关系到群众合法权益特别是关系到社会弱势群体的规定,则力求详细。把维护法制统一,促进经济发展,反映人民群众根本利益有机结合起来,注重规范政府的权责,特别是从程序设定上保障公民、法人和其他组织的合法权益,多在增加和完善便民利民措施上下功夫。确保法律法规既能为政府行政提供必要的依据和手段,又能有效地规范制约行政权力,促进政府向服务型政府转变。上接第7页)三、充分发扬民主、深入开展调查研究是提高立法质量的有效途径

让百姓在立法中有更多的话语权,是民主立法的具体体现,也是党的群众路线在立法工作中的实际运用。普通百姓究竟在立法中能够发挥多大作用,主要还是看是立法机关为他们提供了多大的活动空间和实践机会。人民群众不应当是法律法规的被动接受者,而应是立法活动的积极参与者和法律法规的自觉遵守者。立法要体现以民为本,真正做到以人为本,就必须走群众路线,广开立法参与渠道,提高立法工作透明度。

(一)多角度、全方位论证草案

以立法座谈会、论证会、公开向社会征集立法建议等多种方式,积极听取来自广大群众、上级机关、相关部门、基层单位和专家学者等各方面的意见,特别是注意听取行政相对人的意见,以更好地集中民智、反映民意,力求使法律法规严谨周密、切实可行。根据具体立法项目的实际情况,有选择性地听取人大代表对立法工作的意见和建议也是发扬民主立法的一个有效途径。

(二)采取召开立法听证会的方式,直接听取民众意见

立法听证为社会不同利益的代表提供了一个平等对话和直接表达意见的平台,并通过法定程序确保不同意见和利益得到尊重,是一种非常重要的民主立法方式。民众从各种不同的视角对法律法规提出修改建议,有利于提高立法质量,使法律法规与民众的心意更为贴近,同时能够提高社会对法律法规的认同感,有助于法律法规颁布后顺利实施。此外,听证公开及民众广泛参与的特点,也有利于加强对立法工作的规范和监督。

(三)重视发挥专家学者在立法中的作用

立法工作专业性较强,涉及领域宽泛,专家学者参与立法活动,既有专业优势,又有利益关系相对超脱的特点,是立法机关可以而且应当借助的智囊团。吸收各方面专家参与立法活动对增强立法科学性,提高立法质量具有积极意义,这也是民主立法的客观要求。实践中,往往采取成立立法专家咨询组的形式,聘请不同领域的专家专门为立法工作提供帮助。

(四)深入开展调查研究,突破难点,准确把握群众动态的利益需求

调查研究是党的几代领导人都倡导并身体力行的工作方法,“没有调查,就没有发言权”是我们耳熟能详的名言。只有充分了解工作中的困难和障碍,针对重点、难点问题深入开展调查研究,积极找出路、寻对策,才能提出可行性、可操作性强的措施和办法。我们的事业在发展,社会在进步,人民群众的利益需求也在不断变化。实现群众愿望,满足群众需要,维护群众利益,是一个动态的不断发展的过程。立法过程中,必须深入开展调查研究,细心体察群众愿望和利益要求的变化,特别是要在工作中掌握主动,紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题,围绕关系群众切身利益的问题开展调研,学会挖重点、抠难点,将重大问题提前研究解决,保证法律法规更全面、更准确地反映群众利益。

如果说我国法治事业发展的第一阶段完成的是立法“从无到有”、“从少到多”的任务,那么未来的立法工作将在现有的基础上更加成熟和理性,更加科学和民主。德国著名法学家拉德布鲁赫说过,民主是一种值得赞赏之善,法治则更象是每日之食、渴饮之水和呼吸之气。公平正义是法律固有的品质,公平正义也只有通过良好的法律才能实现。建设社会主义法治社会,就是要在科学发展观的引领下,紧紧围绕经济社会发展与改革大局,坚持以人为本,不断提高立法质量,制定维护和保障人民群众根本利益、符合社会客观发展规律的“良法”,从而实现社会主义法治,实现公平与正义。