我国证券市场监管问题与建议

王新萍

提要本文针对我国证券市场监管中的问题，结合我国转型经济的特点，分析我国证券市场监管问题存在的原因，提出解决我国证券市场监管问题的建议。

关键词：转型经济；中介机构

中图分类号：F830.9文献标识码：A

一、引言

近些年来，证券市场的话题在我国成为热点，有关投资者保护和加强监管的呼声日趋高涨。国内学者不断撰文发表看法，提出政策建议。但是，我们发现那些多年以前就提到的一些问题仍然在重演，投资者保护的整体状况并不见明显好转，监管中的许多漏洞时时被媒体抓住炒作一番。这就提出一个问题，为什么我国证券市场上投资者的地位得不到提高，监管中到底是哪些因素在影响监管者执法的效果和水平?结合我国转型经济的特点，不难想像，证券市场作为经济转型时期制度安排的一个重要组成部分，不可避免地根植于我国特殊的政治、经济国情中，由此产生的种种问题和困难也就离不开这样的大背景。而目前学者们所提出的政策建议大部分没有被采纳可以说明这些政策建议实施起来有一定的难度，或者说这些理论研究并没有能够拉近理想与现实之间的距离。

二、文献综述

王石河指出，政府监管和自律监管是证券交易所有效监管的两架马车，两者必须相互配合、缺一不可，不要说有效的自律监管尚未建立，就连证券交易所的自律监管地位都没有一个清晰而具体的定位，这种单条腿走路的做法势必影响整个监管体系的规范运行。文章就如何确定证券交易所的监管地位做了探讨。曾宝华指出，中国证券市场上诸多混乱现象的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷入困境之中。证券市场监管陷入这些困境的直接原因在于政府监管承载过重，范围过宽，导致力不从心；法律监管执法不力，推脱责任，导致威慑失效；自律监管力量微薄，碌碌无为，形同虚设；社会监管不遗余力，但是茫然无助，效果有限。证券市场监管陷入困境的最根本原因是证券市场的制度性扭曲。

三、我国证券市场监管中存在的主要问题

由于我国证券市场的发展实际上是改革的产物，有一定的独创性，却没有历史的继承性，在经济转轨过程中夹杂着计划和市场的双重色彩，因此监管所面临的问题，也可以说是市场本身所面临的问题。

1、监管机构不能及时发现问题。根据《证券法》的规定，证监会和证券交易所负责证券市场的监管。从已经查处的案例来看，不少在招股说明书中就开始疯狂做假的不法行为并没有被及时发现。银广厦事发之前，证监会曾经做了两次巡回检查，但都没有发现问题。交易所主要负责持续信息披露监管。但由于定期报告相对集中，认真审核所有上市公司上报的信息披露材料很难做到，这就造成了事实上的审查不严，不能及时发现问题。而且，在持续披露阶段，证监会不与上市公司的信息披露材料直接接触，主要从报刊和杂志等新闻媒体了解上市公司的各种公告，缺乏充分有效的接触上市公司的途径。所以说，这两道防线本身就有许多漏洞，即使前后设防，也不能及时、有效地发现问题。

目前，我国的情况是，证券交易所主要通过上市公司提供的报告发现问题，发现问题后可以要求上市公司解释以澄清疑问，但不能对可疑问题做出实质性判断。由于交易所没有对上市公司的调查权，所以对信息披露真实性的监管能力有限。证监会有调查权和处罚权，但与交易所一样，证监会受目前人力和物力条件的限制，也很难及时发现问题。

2、证券法律法规不完善。我国证券市场违规处罚力度不够，除了监管机构本身的问题外，还有一个重要原因就是监管所需的配套法律法规不完善。

(1)目前我国证券违法行为受害人的补偿问题还没有得到满意解决。在各种法律责任制度中，只有民事责任具有给予受害人提供充分救济的功能。然而，由于《证券法》中缺乏民事责任的规定，因此在实践中，对有关的违法违规行为一般都采用行政处罚的办法解决，但对受害投资者却没有给予补偿。例如，我国对信息披露违规行为的民事责任仅在《股票发行与交易管理暂行条例》有一个原则性规定：“违反本条例规定，给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任。”而《证券法》第二百零七条虽然规定了民事赔偿责任优先承担的原则，但这些民事责任的规定并没有提出具体的操作方案。

(2)现有的法律中缺乏合适的诉讼机制。在司法实践中，中小受害投资者在向不法行为人追究民事赔偿时，缺乏合适的诉讼机制，致使投资者的损失事实上得不到赔偿。从目前我国现有的法律依据来看，只有代表人诉讼制度有法律支持。《民事诉讼法》规定当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。但代表人诉讼制度在实际操作中很困难。

3、监管处罚不力。监管处罚不力的情况有两种：一是现有法律法规对证券市场违规行为约束不严：二是法律法规虽有规定，但在实际执行时却没有严格按照法律规定做。

4、中介机构功能错位。在西方国家，像会计师和审计师一类的证券市场中介机构业务的基础在于上市公司要投资者相信其所披露的信息是真实、及时、充分的，而投资者也需要有人来帮助其监督上市公司披露真实、及时、充分的信息。中介机构通过树立发现和报告违约行为的业绩来确立自己的市场信誉，尽管有时代价高昂，但却可以增加对中介服务的需求和服务的报酬。与西方国家不同，我国中介机构是在计划经济条件下建立发展的，这就导致了我国中介机构产生和发展的市场基础受到扭曲。以会计师行业为例，其初衷是为了配合政府机关搞“三查”，角色一开始就完全错位。在政府的长期荫庇下，注册会计师也养成了风险意识差、职业道德水平不高、品牌意识欠缺的“恶习”。虽然此后全行业完成了与政府的脱钩改制，但由于配套工作没跟上，加之全行业的转变也需要一个过程，因而达不到市场经济的要求。

四、对我国证券市场监管的建议

针对以上问题，对我国证券市场监管的建议如下：

1、培养专业人才。由于交易所没有对上市公司的调查权，所以对信息披露真实性的监管能力有限。证监会有调查权和处罚权，但与交易所一样，证监会受目前人力和物力条件的限制，也很难及时发现问题。布莱克研究了转型经济国家证券市场发展所需的法律和机构。他建议像诚实可靠的法庭、监管者和诉讼人等机构必须是本土的；而那些好的资本市场规则是可以从外部引进的，但必须注意与本国现存的法律框架相适应，并尽可能地将规则建立在现有的行业环境中。然而，培养专业人才(投资银行家、会计师、证券业律师和监管者)的工作可能需要几十年的时间。所以，应加大力度培养大批的专业人才从现在做起。国家可以通过政策导向以及经济奖励，引导相关专业人才向该方面发展。

2、健全法律法规。(1)随着我国各项法律逐步健全，我国的《证券法》也应该根据实际情况进行细化，具体规定怎样的行为将处以多少的罚款及期限；如果逾期没有履行又将受到怎样的处罚。(2)因为代表人诉讼制度规定代表人在选定以后，要代表股东变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求、进行和解时都必须召集股东大会，并征得其同意，这在股东人数众多的情况下很难实现，即便实现，也要付出极高的成本。所以，相关法律法规应简化诉讼环节及规定。

3、加大处罚力度。皮斯托等人指出，在转型经济国家，是执法效率而不是法律规章条文对金融市场发展规模的影响具有更强的解释力，并得到了Berkowitz等人的证实。公司治理无非是政府治理的一个不可分割的部分，再优秀的法律条文也无法替代软弱的执法机构。

证监会和交易所对上市公司造假及相关责任人的处罚力度应加大，对大多数造假的上市公司及其责任人的处罚不仅需要罚款和行政处罚，情节严重的需追究刑事或民事赔偿责任；同时可以成立专门的监督机构，监督其执行进度。

4、充分发挥中介机构的功能。交易所应该作为一线监管部门，证监会应该具有最终的权威，而市场中介机构应该和证券监管部门共同监督上市公司的信息披露，保证其出具报告的真实性和完整性，并对信息披露的真实性负有不可推卸的责任，成为监管机构监督市场的得力助手。