有效发挥国资委职能

李　粟

构建与社会主义市场经济体制相适应的国有资本管理体系，关系着国有企业改革能否取得最后成功。特别是2002年党的十六大在国有资产管理体制方面取得了新的突破后，即明确了在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，并于2003年通过设立国有资产监督管理委员会的决定，关于国有资产管理体制的研究又出现了一个新热潮。在这个以国资委为核心的新型国有资产管理框架中，“如何有效发挥国资委的职能”是一个值得探讨的问题。

一、国资委的性质

根据国务院公布的方案，国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”，专门承担监管国有资产的职能，因此它既不同于对各类企业进行公共管理的行政机构，也不是一般意义上的企业，具有一些特殊的性质。

(一)准政府性。国资委不仅要关心企业资产的运营和保值增值，而且要关心私人物品与公共物品供给的相互关系，实现社会公共利益的最大化。国有资产管理机构不仅有义务使国有资产获得收入，而且要确保国有资产的收益能运用到公众利益最大化的目标上去，这是国有资产代理人的特殊职能。但是，与原国有资产管理机构的最显著区别在于，现在的国资委需要行使国有资本所有者代表的权力，以其出资额享受所有者权益和承担相应责任，并不具备其他经济管理职能。因此，我们称国资委具有准政府机构的性质。

(二)超政府性。目前，国内学者对国资委的归属问题还存在一些分歧。一种观点认为，国资委应该设置在人大之下。这是因为国有资产的最终所有权对全民所有，人大应该享有最终处置权；另一种观点认为，国资委是政府的职能部门，应该设立在政府之中。关于国资委归属权之争使人们忽略了另外一个更为本质和关键的问题——国资委职能长期有效地发挥。从我国的社会主义建设历程来看，由于政治需要以及短期经济解困的要求，政府在国有资产运作过程中往往倾向于采用短期见效的财政政策及国有企业经营方式，以解决当期的经济问题。这样做的结果往往会造成制度层面的权责不清、产业层面的重复建设等一系列问题。为此，国资委在某种程度上应该具有超政府的性质，例如财务运行的独立性。但是，超政府性并不意味着国资委在其运行过程中不受任何约束。

(三)准企业性。国资委的准企业性质是指国资委作为一级政府职能部门要以追求资本收益为目标，因此具有类似企业的性质。另外，我们说国资委具有准企业性是指为使其职能有效发挥，一种比较理想的国有资产资产管理模式是“母子公司制”。在“母子公司制”中国资委类似一个国家财务总公司，其按照《公司法》的规定，设立股东大会、董事会和监事会。同时，中央和地方的财务总公司与各子公司之间相互交叉持股，形成财务母子公司产权多元化的格局。国资委通过这种准企业性可以有效地避免中央和地方国有资产管理机构以及国资委与国资企业之间的矛盾冲突，建立起有效的激励约束机制，促进国有经济的良性循环。

二、国资委的职能

国资委是政府机构中专门负责国有资产管理职能的部门，它的总体职能是负责国有资产的管理，实现国有资产的保值与增值。

(一)国资委要行使国有股股东的职责。国资委根据授权，在《公司法》等法律所规定的股东权利范围内履行出资人职责，依法享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者权利。具体包括：审查、批准企业经营方针、重大投资计划、收益分配方案和修改章程等；对出资企业选派出资人代表，包括董事、监事等，同时对这些所选派的人选进行考核、奖惩等。审查、批准出资企业和国资经营机构的年度经营和预算计划、决算方案和利润分配方案等；审查、批准企业重大产权处置和产权交易活动。

(二)推进国有资产布局的战略性调整。国资委的一项重要职责就是通过促进国有资产的流动，调整国有经济的布局和结构，构建国有资产营运新格局。在明确调整目标的基础上，调整国有资产的产业布局，集中优势资源，提升关键领域国有企业的竞争力，从而增强国有经济控制力。同时，围绕国有企业产权结构调整，推动产权多元化，发展混合经济。这种资源的优化配置需要借助市场运作，依托产权交易市场和资本市场来实现。

(三)制定相应的法律、法规和规章制度。要理顺国有资产的管理体制，建立权利、义务和责任，管资产和管人、管事相结合的管理体制，就必须加强相应的法律、法规和规章制度的配套。为了给国有资产监管系统创造良好的外部环境，国资委应制定国有资产监督、管理法律、行政法规，制定相关的政策、规章和制度，同时还要建立起一套科学严格的国有资产责任制度。这套制度应包括：国有资产业绩考核体系、国有资产统计评价体系，以及完善独立的董事会制度和监事会制度等。从而推动国有资产管理的法制化建设。

三、建立以国资委为核心的新型国有资产管理框架

根据十六大精神，建立有中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，建立权利、责任、义务相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理机构。这种以国资委为核心的国有资产管理框架呈现出以下特点。

(一)建立了三级出资人制度。三级出资人制度的建立使中央政府和地方省市两级政府形成分别代表国家的三级出资人职能。从法律意义上来看，出资人的职能包含三个方面：重大人事任免权、重大决策权、资产处理权。建立三级出资人制度，实际上是提出了国有资产的“分级产权”构想，即在坚持国家所有的前提下，将国有资产由“分级管理”转变为“分级所有”的新型管理体制框架。在这种框架下，国家国有从单一的中央国有变成中央国有和地方国有并存的格局；三级政府均以出资人的身份履行职责。这将有助于解决当前国有资产管理中出资人缺位的矛盾，有利于充分发挥中央和地方两个积极性，真正实现出资人与所有者权益的统一。

(二)实行三级经营构架。国有资产运营是国有资产管理体制构架的基础层次。为了使国有资产管理系统有效运转，新型的国有资产管理体制应采用三个层次的经营构架：第一层级是代行所有者权利的政府国资部门，即国资委。国资委仅与其直接下层——国有资产经营公司相联系，其所采用的控制手段是人事控制和财务控制；第二层级是国有资产经营公司，他代表国有资产管理部门从事国有资产的运营，其使命就是在国资委和企业实体之间构造一座资本桥梁，在相应的国资委的领导下，依据其各子企业中的国有股份行使法人财产权利，对拥有的国有资产进行经营运作；第三层级就是国有企业，它包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，接受国有资产经营

公司对自己行使股东权利。

(三)新型体制对原有国有资产管理体制的新突破。这种突破主要表现在以下方面：

1、有助于实现政资分开、政企分开。一般认为，我国政府有两种职能——社会公共管理职能和资产所有者职能。长期以来，由于产权关系没有理顺，政府这两种职能高度重合，同时又分解在许多职能部门。各部门之间权责不明、职能冲突，结果形成“五龙治水”的体制。各个部门只有权利、利益，没有责任、风险，更没有人或机构对国有资产真正负责，造成了国有资产所有者缺位问题。国资委的成立，第一次在政府层面上做到了政府的公共管理职能与出资人职能的分离，标志着国有资产所有者主体已经到位，初步解决了长期存在的国有资产所有者主体虚置问题以及国有资产多头管理而最终无人负责的问题。同时，在国有资产的“三级”管理模式中，国资委委托以市场化为导向的国有资产经营公司对国有资产进行经营，从而避免了国资委直接干预企业具体业务的可能性，这种政府职能关系的重构，符合现代化企业制度所要求的出资人制度。为解决内部人控制严重的问题，使企业真正成为自主经营的法人实体和市场主体提供了制度保障。

2、有利于调动中央和地方两方面的积极性。从改革开放的实践经验中可以看出，充分调动地方政府的积极性对于经济的发展和改革的顺利进行是至关重要的。忽视地方政府的作用将会对国有资产管理体制的改革产生不利影响。在原有的“国家所有、分级管理”的休制框架下，中央政府和地方政府是一种委托代理关系，由于信息不对称等因素，中央政府无法直接监督下级政府努力程度。加之“分级管理”对地方政府的激励不足，致使这种体制的效力无法充分发挥。而党的十六大所提出的，要建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产新型管理体制，使得地方政府与中央政府一样，都是国有资产的所有者，均可以履行出资人职责，享有所有者权益，解除了国有资产管理中的委托代理关系。在自身利益的驱动下，地方政府就会努力提高国有资产的运作效率，从而使国有资产保值增值的目标得以实现。

四、加强对国资委的监督

为了使国资委认真履行其职责，充分发挥国资委在新型国有资产管理体制中的作用，应该切实加强对国资委的监督。

(一)建立国有资本经营预算制度。现阶段国资委监管的重点是经营性国有资产，认真编制并执行国有资产经营预算，是国有资产监管的重要内容，同时也是加强对国资委监督的一个重要手段。国有资本经营预算可以分为总预算和分预算两种。总预算是按照预算的一般项目内容反映国有资本的整体运营状况，包括国有资本经营性收支预算、现金预算、国有资本存量预算、国有资本保值增值预算和国有资本投资预算。分预算是指分别按照中央、地方、国有资产经营公司编制的反映国有资本局部经营状况的预算报告。国有资本经营预算的编制增强了信息的透明度，从而有利于加强对国资委自身的监管。

(二)明确监管国资委的主体，强化其监管的权成性。目前，最有资格或最适宜做监管国资委的主体就是人大。国资委代表政府履行出资人职责，根据制衡的原理，对国资委的监管职责不能由政府来承担，而只能由对政府有制衡能力的外部力量来承担。这种外部力量应该具有较高的权威性、独立性，并且其自身组织应该是正式的和严密的。因此，人大就成为一个较为合适的人选。

(三)建立问责机制。为了有效地监管国资委，还有必要建立起问责机制。所谓问责制，就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，有权力就有对等责任，并对相应的责任履行进行严格地考核，及时察觉失责，并依据相应的失责度量对当事人进行追究和惩罚，靠“问”的“制度化”来保证“权责埘等”实现的一种机制。这种制度对于监管国资委是十分必要和有效的。