完善旅游项目征地补偿制度

汪　慧

随着旅游业发展所带来的巨大经济效益，旅游项目用地的外延不断扩大，为满足旅游业发展对不断扩展的土地需求，旅游项目征地行为不断发生。由于我国旅游资源的1/2以上分布在贫困山区，旅游项目征地也多发生在农村，属于农用地征收范畴，而农民对土地的天然依附性，若征地得不到合理补偿，必然会诱发居民对当地旅游发展的抵制，轻者消极对抗，重者损毁破坏，这一点从近年来不断发生的社区居民和景区管理当局冲突中就可见一斑。和谐社会需要兼顾各方利益，完善征地补偿制度刻不容缓。

一、征地补偿相关概念分析

征地，是指国家为了公共利益的需要，依法对公民的私有财产实行征收或者征用的强制性行政行为；补偿，是指抵消(损失、消耗)，补足(缺欠、差额)。本文中“补偿”仅指“抵消”，是以损害为前提的，是国家，其他主体对合法侵害给受害人造成的损失／损害进行的给付救济。我国旅游项目征地中，根据补偿时间跨度的长短和补偿形式的多样，可将征地补偿分为一次性补偿和综合安置两类。

二、我国旅游项目征地补偿现状

(一)一次性补偿。一次性补偿下，征收耕地的补偿费包括：土地补偿费，为该耕地征收前三年平均年产值的6～10倍；就业安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍；附着物及青苗补偿费，由省、自治区、直辖市自行规定，通常青苗补偿费，为该地三年平均年产值的1～2倍。旅游项目征地的补偿标准，参照征收耕地的标准执行。

一次性补偿因其快捷省事，政府能很快甩掉失地农民这块包袱，常受政府青睐，但却存在极大的弊端：

1、补偿标准过低。农用地转为旅游用地后，其价值将得到极大提升，以土地的过往农用价值作为补偿标准，显然不公。据调查，大连市金州、旅顺区86.54％的农民认为失地后经济收入有所减少。

2、补偿费用分配不合理。根据《土地管理法实施条例》第26条第1款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，就业安置补助费、附着物及青苗补偿费归农民私人占有。由于征地补偿费一般并非直接到达农民，而是先经过乡、村两级，这样极易产生层层截留的问题。据有关部门统计，如果土地出让成本价为100％，则农民只得5％～10％，村级集体经济组织得25％～30％，60％～70％为县、乡(镇)各级地方政府所得。

3、社会保障低。一次性补偿下，由于农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，急着用于房屋建设、婚娶等，这样本来就不多的补偿费，很快就被花光。又因农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在政策门槛，很快便成为“三无”(无田、无岗、无保险)人员。

不仅如此，因征地补偿程序不完善，我国农地征收过程还严重侵犯农民的知情权；补偿金发放也存在严重的拖欠问题。

(二)综合安置。综合安置，一般指在景区外集中为失地农民留出生存与发展的空间，或直接在景区内为农民提供就业途径，或引导、鼓励发展相关旅游服务业。以解决农民的就业和生存问题。比如，青城山等景区对从山里搬迁出来的农民每户预留面积为80m²，其预期收入可为房租收入，也可为提供其他旅游服务收入。但此安置方法也同样存在问题：

1、就业竞争力低。农用地转性后，由于农民所掌握技能水平相对新环境偏低，岗位竞争劣势明显。据对卧龙自然保护区内居民的实证调查研究，发现当地农民因文化水平较低，85.1％被调查者仅能从事出售农产品或旅游纪念品、烧烤等技术含量较低的工作，选择厨师、工匠、经营家庭旅馆以及出租车服务等技术类工作的被调查者人数偏低，每项仅占5％左右，而保护区内较大规模的餐饮旅店所雇用的厨师、会计等都是从外地聘用的，且餐饮旅店业业主中，来自保护区外的居民比例达37％。

2、工作稳定性差。农民失去土地后，企业用工并非土地耕作那样稳定，一旦企业出现关、停、并、转，对务工农民则又是一种生存挑战。

不仅两大征地补偿方式存在弊端，我国旅游项目征地在根源上也存在问题。根据宪法，征地必须是出于“公共利益”的需要，但“公共利益”本身就存在一个难以界定的概念，为数不少的旅游开发商打着“公益”的幌子，无偿或低价圈占农业用地和民宅用地，甚至变相发展房地产，以达到牟取暴利的目的。这种现象严重破坏了当地的生态环境，侵害了农民的基本利益，产生了消极的社会影响。

三、完善我国旅游项目征地补偿政策

应当说政府已认识到失地安置政策的缺陷，并做出了改进。如2004年11月的文件，提出用地单位应优先吸收被征地农民就业，而在此之前的法律并无提出对被征地农民具体的安置途径。各地方政府也在积极探讨本地失地安置措施，如河北辛集市在试行失地农民长期保障工作中，实行“村集体拿小头、失地农民拿大头”的办法。专家学者也就征地补偿问题进行了大量研究。但从近年来全国各地的征地补偿实践来看，征地过程中侵犯农民利益事件仍屡见不鲜，对此本文从以下几个方面探索革新之路。

(一)重置补偿标准。目前，国内外对于征地补偿的标准不一，学术界主要有两种声音：“完全补偿说”、“适当补偿说”。前者主张对所产生损失的全部进行补偿，最大限度地将损害降低到最小程度；后者认为补偿时并不一定要求全额补偿，只要参照当时社会的一般观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算基准计算出合理的金额予以补偿就足够了。

一次性补偿以土地的过往产值为标准计算，综合安置下，农民收入水平低下。显然我国采用的是“适当补偿说”，明显对农民不公，但因我国现阶段财政的限制，采用“完全补偿说”显然不符合实际，因此本文建议，可先对部分征地实行完全补偿标准，逐步带动全部征地完全补偿标准的实施。

(二)建立直接补偿机制。建立对农民的直接补偿机制，就是将土地补偿费直接补给农民，而不是补给集体。虽然有些学者也建议可通过加强监督及村委会财务透明化来防止补偿金支付中的克扣行为，但本文认为于其花大量的人力、物力对相关组织及人员进行监督，不如从根本上斩断根源。

(三)严格补偿程序。目前，我国正在酝酿制定《行政程序法》、《强制执行法》，学界和实务界就制定这两部法的有关问题已展开认真讨论，本文认为做好行政征收的补偿程序工作，应从以下几个方面入手：①加强国家补偿程序的民主性和公开性，广泛采取听证和听证会制度；②明确补偿程序违法的责任后果；③注重协商调解程序的适用；④建立科学合理的补偿评估机制。

(四)明确“公共利益”内涵。因“公共利益”界定不清，不少不法分子便钻了空子。对‘公共利益”的界定目前已引起了国内学者的研究，并取得一定进展。笔者认为，要做好为农地征-收的管制工作，“公共利益”的概念必先得到明确界定，并以法律条文的形式具体规定下来。

(五)加强失地农民就业指导，建立失地农民社保机制。农民因文化水平较低，政府因加强对其就业的宏观指导，积极推进社区居民的技能培训工作，力争使每一位具有劳动能力的居民掌握一门专门的旅游技术，努力提高其收入水平。

失地农民自我保障意识的薄弱和机会主义行为易导致其沦为“三无”人员，这要求政府应做出合理的制度安排和政策选择，而较为得力的一条措施应当是把农民纳入社会保障体系。因此，健全社会保障体系，为失地景区农民提供一个可持续的生活保障，是解决征地问题的基础。