制约我国义务教育教师队伍建设的政策瓶颈及其破解

韩小雨　庞丽娟

当前，我国义务教育正逐渐实现由“人民办”向“国家办”的转变，基本实现了适龄儿童有学上、上得起学，人民群众对义务教育的需求正由教育机会公平转向优质教育和教育质量公平，我国义务教育事业发展阶段与重点也进一步由保障普及转向提高质量。而在影响义务教育质量的众多因素中，教师无疑是最为核心和关键的因素。能否建设起一支数量充足、结构合理、素质较高的教师队伍，对我国未来义务教育事业的健康、可持续发展特别是质量提高起着决定性的作用。近年来，在政府和社会各方面的共同努力下，我国义务教育教师队伍建设取得了较大成绩，基本解决了教师基本工资拖欠，实现了教师学历水平的基本达标。但是，随着国家新的发展战略任务的提出和教育改革的不断深化，教师队伍建设与发展中存在的新、旧矛盾更趋凸显。教师队伍建设速度仍然较为迟缓，教师工资、待遇较低，基本权益缺乏保障，实际社会地位不高，队伍稳定性较差，师资流失严重，整体素质偏低等问题进一步突出，并且在我国贫困、边远的农村和中西部地区更为突出。我国义务教育教师队伍建设的总体状况与国家建设发展、义务教育事业发展和人民群众对高质量教育的需求之间仍然存在着较大的差距，难以适应国家与教育发展的要求。已成为我国义务教育事业进一步发展和质量提高的关键性瓶颈。固然，制约我国教师队伍建设的原因是多方面的，但究其根本，在于我国义务教育教师队伍建设的相关政策制度不完善，尚未形成有助于促进教师队伍稳定与建设提高的政策制度体系，一些关键性的政策缺陷已经成为当前制约我国建设一支规模适宜、结构合理、素质较高的教师队伍的瓶颈。

一、当前制约我国义务教育教师队伍建设的关键性政策瓶颈

当前，仍然存在着一些严重影响教师队伍稳定和素质提升的关键问题。特别是，义务教育教师的法律身份和地位等根源性问题长期没有得到明确与妥善解决，也使得教师待遇、编制与培训等基本权益保障制度不健全，力度不足，亟待有效破解之策。

1、义务教育教师的法律身份界定不明，教师相关权益模糊、保障不足

教师的法律身份是关于教师与其他各类教育主体间法律关系的规定，是建构教师责任、义务与权利体系的核心依据。明确教师的法律身份是教师队伍建设和稳定的前置性与根本性的问题。义务教育事业是国家最大的公益性事业，具有鲜明的公共性和公益性，从事义务教育的教师承担着国家公务职责，其身份应是国家的公务人员。然而，目前我国现行法律中尚没有关于义务教育教师的法律身份的明确规定，仅在《教师法》(1993年)第三条中规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”尽管义务教育阶段教师履行的是为国家教书育人的公共职责，工资待遇等经费也由公共财政负担，但始终缺乏明确的公务员法律身份。而2005年《公务员法》对公务员提出的三条界定标准，更是将中小学教师由于没有“行政编制”这点而排除出公务员系统。

由于我国现行相关法律对中小学教师法律身份界定不明确，导致我国中小学教师的权利模糊，基本权益的保障程度偏低、易受侵犯，尤其是贫困、边远农村地区的教师更是生活艰辛，基本的养老、医疗、失业保险等权益和待遇得不到应有保障，造成农村地区中小学教师长期进不来也留不住，补充困难，更难以有效地稳定和吸引优秀人才从教。同时，教师责任和义务履行的有效性不强，教师与教育行政部门、学校等主体问的法律关系不清，教师的聘用和解聘、管理随意性较大，严重地影响了教师教育教学工作的积极性和职业稳定性。我国中小学教师普遍兢兢业业、默默付出，但不少老师尤其是农村教师缺乏安全感——不知明天“饭碗”(工作)是否还在?是否会被解聘下岗?究其根源，就在于我国义务教育教师的法律身份和地位长期不明确和缺乏保障。如果此问题不能早日加以妥善解决，随着公务员制度和事业单位工资制度改革的推进，无疑将加剧当前我国义务教育教师队伍的不稳定和人才的无序流失，对我国特别是农村、贫困边远地区的义务教育教师队伍建设和义务教育事业的健康可持续发展将形成严重的影响与冲击。

2、编制标准城乡倒挂与编制管理制度不健全，农村教师编制紧张、数量不足

编制政策是义务教育教师管理制度的核心，也是现行体制下教师身份与权益的基本保障。其中，编制标准是教师编制数量与配置的决定因素，编制管理制度则是编制政策有效推行的基础。我国现行的是2001年中小学教师编制标准，分城市、县镇和农村三级，规定小学生师比分别为19:1、21:1和23:1，初中生师比分别为13.5:1、16:1和18:1。这一编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、城乡标准严重倒挂，仅考虑单一生师比维度、缺乏附加编制的明确规定等突出缺陷，与我国农村地广入稀、生源分散、交通不便、学校规模较小、成班率低、存在大量村小特别是10万个教学点的实际情况严重相违。

2001年的编制政策实行后，我国中小学教师尤其是农村教师编制大幅度减少，全国中小学教师编制数量整体压缩近10％。据报道，山西省实行2001年编制标准后教职工人数减少了5万，减幅高达15％左右。山东省济南市实际需要4.8万名中小学教职工，但按照2001年标准核定的编制数仅为4.1万个，编制缺口达7千余个，造成中小学实际运转和发展需要与人员编制的严重不匹配。同时，由于编制标准的城乡倒挂，各地编制数量下降和裁减的影响主要集中于农村地区，致使农村地区的教师编制更为紧张，数量严重不足。许多地方中小学校由于教师编制进口卡死而难以补充新教师，规模小的农村学校与教学点甚至由于缺少编制而难以为继。据不完全统计，2004－2006年全国约有10％的县连续三年未补充正式公办教师。不少农村中小学教师一人兼任几个班级的多门甚至全部课程，教师负担极其沉重；部分农村学校不得不为了保证学校正常运转而聘用代课教师。编制政策不合理且多年不做调整的状况已严重滞后于我国义务教育改革与发展的形势和需求，不能满足学校正常运转对教师数量的基本需要，更难以满足新时期对教师队伍与教育质量提高的迫切需求。

3、教师待遇缺乏制度保障，教师收入长期偏低且在新机制推行后大幅下降

合理的收入和待遇是稳定教师队伍的基本前提。我国中小学教师待遇一般包括基本工资、津补贴和“三险一金”等。但由于我国城乡、区域经济发展长期存在着巨大差距，我国近70％的地方财政都属于“吃饭财政”，无力落实教师应有的各种津补贴和福利待遇，因而许多农村教师基本上只有国拨“裸体工资”，而津补贴和“三险一金”等实际上主要依靠学校收取各种杂费与综合服务费来支付。这种缺乏制度保障的状况使得我国中小学教师收入、待遇长期普遍偏低，特别是长期坚守在贫困、边远地区的广大农村教师，生活和工作条件十分清苦，长期缺乏应有的待

遇补偿和专项津补贴等。

新机制推行后，中小学校停收一切杂费与综合服务费，而且明确规定公用经费不能用于人员津补贴和奖金等。禁止公用经费挪作他用本身是合理的，但由于新机制缺乏相关配套政策措施，并没有安排专项财政资金来保障教师的津补贴、奖金和“三险一金”等待遇，因此新机制推行后各地纷纷反映教师津补贴和“三险一金”等失去经费来源，农村教师实际收入较新机制推行前明显大幅下降，人均月减少100～500元不等，年收入人均减少约1000～6000元，致使本已偏低的农村教师待遇水平进一步下降，生活状况更为艰难，成为影响当前教师队伍稳定的新导火索。据报道，中西部一些地区已经多次出现教师因收入减少而流失或者集体上访等情况。2006年初新机制在西部实行仅3个月，四川省德阳市和宜宾市已出现由于收入降低造成的农村教师流失，西充县甚至发生2千多名教师集体上访阻断212国道的群体性事件；2007年底安徽省肥西县3千多名教师联名上书省市政府要求解决地方性津补贴不足问题。随着公务员工资与津补贴改革的推进，教师收入下降及其所引发的问题正日益凸显和加剧。2008年底，教育部提出将出台义务教育教师绩效工资改革措施，2009年3月份政府工作报告中提出中央财政将为提高1200万中小学教师待遇投入120亿元，但据地方计算，此项政策的推行只能给每位教师带来约每月100元的绩效工资，难以缓解教师收入长期偏低的问题，更难以实现《教师法》关于教师平均收入不低于公务员的法律规定。

4、教师培训经费缺乏制度化保障，中小学教师特别是农村教师的培训机会匮乏

在职培训是促进教师专业化、提高教师素质的重要条件和必要保障。义务教育教师承担着为国家教书育人的重要职责，其工作内容与性质的独特性要求教师群体在其任职过程中必须持续参与培训，不断提高其专业素质。由于义务教育教师职业所具有的较强的公共性，加强中小学教师培训从而促进教师队伍整体素质和教育质量的提高应是现代公共政府的基本职责之一。政府作为中小学教师培训的责任主体，在其培训经费上理应负有主要责任，各级政府的财政投入应成为中小学教师培训经费的重要来源。

然而，目前我国义务教育教师培训经费缺乏明确、完善的政策与制度保障，从中央到地方各级政府均未实现培训经费单列，义务教育教师培训经费投入的主体不明、比例偏低，各级政府在培训经费上的分担与责任机制不明确。特别是中央政府责任弱化，各级地方政府的投入责任层层下移至财力最为薄弱的县级财政，导致培训经费来源不稳定、投入水平偏低。由于没有明确的制度保障，我国各级财政投入教师培训的经费十分有限，仅有的一些专项经费也主要针对骨干教师、优秀教师和城市教师等特殊人群，培训面小、量少，严重缺乏全员培训特别是专为农村中小学教师设定的培训经费。据统计，2003－2006年，甘肃、宁夏、西藏、新疆等省(区)省级财政投入教师培训的经费人均仅十几元。新机制推行后，虽然规定“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5％安排”，但由于新机制的公用经费补助标准本已偏低，其5％更是杯水车薪，远不能解决我国中小学教师培训所需经费。培训经费缺乏制度保障的现状，使得我国中小学教师特别是农村教师的培训机会严重匮乏，农村教师由于学校无力支持而自身又无力承担培训费用而“出不来、学不起”，专业发展难以保障，成为制约我国义务教育教师队伍素质提高的重要因素。

二、破解当前我国义务教育教师队伍建设困境的五个政策建议

为破解当前我国义务教育教师队伍建设中凸显的核心性、紧迫性问题，必须抓准源头，调整、重构和完善我国教师政策体系。根据对当前制约我国义务教育教师队伍建设政策瓶颈的分析，建议优先和重点从以下五个方面进行政策改革与突破。

1、明确义务教育教师为国家教育公务员的法律身份，突破教师队伍建设的根源性障碍

从上述分析可知，我国义务教育教师队伍建设中诸多深层矛盾难以根本解决，其根源在于我国义务教育教师的法律身份和地位长期不明确和缺乏保障。尽管义务教育阶段中小学教师履行的是公共职责，但始终没有明确的公务员法律身份。因而，明确教师的法律身份是教师队伍建设的前置性与根本性保障。当前，我国已具备相应的经济、社会与法制基础，建议尽快修改《教师法》，明确义务教育公办教师为国家教育公务员，并建立义务教育教师教育公务员制度。这不仅是解决当前我国义务教育事业发展和教师队伍建设深层次、根本性问题的关键，是教育界、广大教师和社会的殷切期盼，也是充分体现政府对中国最大的教师群体的人文关怀和极富人情味的重大举措，如能在本届政府任期内解决，将成为我国教育史上功德无量的重大突破!此举将有利于明确义务教育教师的权利、义务和责任，从根本上保障并显著提高教师的待遇，全面提升教师的社会地位，有利于有效增强教师职业的内在吸引力和队伍的稳定性，同时也将有利于政府加强对教师队伍的建设与管理，促进城乡和区域间教师资源的统筹，有效组织教师合理有序的城乡流动，从而提高教师队伍的整体素质，促进教师队伍和教育质量的均衡发展。

2、抓紧健全新机制的配套政策，建立教师待遇的保障机制

合理的教师津补贴与医疗养老保险等福利待遇是保障教师正常生活，也是关系到教师队伍稳定和职业吸引力的重要基础。中央和地方各级政府应将其作为稳定和促进教师队伍建设和构建和谐社会的重要内容予以高度重视。在强调服务型政府和责任政府建设的新时期，各级政府还应将保障教师的福利待遇、确保教师收入不低于公务员作为落实《义务教育法》和《教师法》的重要职责。为此，建议各级政府将落实教师合理的政策性津补贴、保险与住房公积金等纳入职责范围，并全额纳入各级财政预算。在“谁出台谁负责”的基本原则下，将教师的各种中央和地方政策性津补贴纳入相应级财政保障范畴。当前，中央政府应督促各省市地方尽快调研本地区城乡教师之间、教师与公务员之间的收入差距，抓紧研究并将推进“城乡教师收入持平”和“教师与公务员收入持平”列入中央和各省市地区的社会经济发展规划与教育发展规划，出台落实“两持平”的具体时间表与政策措施。同时，应该进一步强化省级统筹，并加强上级财政对贫困地区的转移支付力度。对部分财政困难、确实难以落实和保障教师津补贴、保险等待遇的贫困地区，应由上一级财政直接调拨资金发放，再在下拨的转移支付资金中予以抵减。要建立相应的政府相关部门及其领导干部监督问责制，将教师待遇落实情况作为每年考核各级政府相关部门和领导的工作及其业绩的重要内容，对落实好的地区给予一定的奖励与表彰，对于没有落实或落实不好的地区，对当地政府和相关领导实行监督与问责。

3、建立“国家贫困地区义务教育教师特殊津贴