论社会保障基金投资信托受托人的特殊义务

张　淳

摘 要：我国社会保障基金投资信托受托人应当承担的特殊义务是分散投资义务、谨慎投资义务和确保最低收益率实现义务，第一项义务要求社会保障基金被分别投资于多个被投资者的每一项资产在信托财产总额中仅占较低的百分比，第二项义务应当以《美国统一谨慎投资人法》的有关内容为其内容，第三项义务中最低收益率的确定应当以略高于通货膨胀率再加上适当的高于银行定期存款利率为基本思路。这三项义务可以通过有关国家机关在法律、行政法规或者具有格式合同性质的信托合同中设定相关条文的途径赋予社会保障基金投资信托的受托人。

关键词：社会保障基金投资信托；分散投资义务；谨慎投资义务；确保最低收益率实现义务

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0084—06

社会保障基金投资信托是指以社会保障基金资产为信托财产并以将该项资产运用于投资为内容的信托。社会保障基金又称社会保险基金，狭义的社会保障基金即养老金基金，广义的社会保障基金是养老金基金、失业保险基金、工伤与职业病保险基金、医疗保险基金和生育保障基金的统称。社会保障基金投资信托由社会保障基金的政府主管机构或者由政府设立的专职管理机构通过与受托人订立信托合同的方式设立，在合同存续期间有关的社会保障基金资产作为信托财产由受托人在有关政府机构的监督下进行投资，这一投资一般以金融产品如银行存款、政府或者企业债券、公司股票、投资基金受益凭证等为投资对象，投资收益则全部纳入社会保障基金资产的范围。2003年6月2日全国社会保障基金理事会与南方基金管理公司等六家专职证券投资信托机构订立合同，将若干全国社会保障基金资产分别转移给这些公司并委托它们将这些资产在我国的证券市场内投资于股票与债券。①社会保障基金投资信托在我国由此诞生。在我国，在2006年以前的若干时间里，尽管也有社会保障基金投资信托存在，但社会保障基金投资主要采取政府直接投资方式进行。2006年8月上海社会保障基金违规使用案被揭露，同年11月发生在我国其他地方的若干类似案件被揭露且国家审计局的一份以揭露这些案件为内容之一的报告特别指出这些年来我国社会保障基金的问题主要在于“乱投资与为国企改革买单或者输血”②，从那时起至今，通过利用信托方式进行的社会保障基金投资开始逐渐得到政府决策机构的重视，社会保障基金投资信托因而越来越多地出现在全国各地。社会保障基金投资信托以使作为信托财产的社会保障基金资产实现保值增值为信托目的③，这种信托的成功运作及目的实现仰赖于受托人的努力与尽忠职守，这就要求存在能够对受托人的行为起规制作用的制度设计，而关于该受托人特殊义务的安排无疑应当成为此项制度设计的重要内容。

一、社会保障基金投资信托受托人的特殊义务概说

社会保障基金投资信托受托人的特殊义务是指仅为社会保障基金投资信托的受托人所负有、而不为其他类型信托的受托人所承担的与管理信托财产和处理信托事务有关的义务。我国《信托法》是规制存在于我国的社会保障基金投资信托的最基本的法律，所以我国社会保障基金投资信托的受托人负有该法规定的各项一般义务，这些一般义务包括该法第25条第一款、25条第二款、26—28条、29条、30条、33条规定的遵从信托文件义务、谨慎管理信托财产义务、忠实于受益人义务、将信托财产与其固有财产分别管理义务、亲自处理信托事务义务和保存处理信托事务记录义务。④正确履行这些一般义务对确保社会保障基金投资信托的成功运作及其目的实现意义重大。同时，社会保障基金投资信托具有特殊性，即必须遵循社会保障基金投资所应遵循的一般原则。依世界各国的共同惯例，这些一般原则主要包括：（1）安全性原则，这一原则要求将社会保障基金资产运用于投资必须确保其能够被足额地收回，从而使该项资产完好无损；（2）收益性原则，这一原则要求将社会保障基金资产运用于投资必须确保其在投资过程中取得收益，从而实现保值增值。⑤正是由于这两项原则的约束，社会保障基金投资信托的受托人不仅应当承担前述《信托法》规定的六项一般义务，还应当承担三项特殊义务即分散投资义务、谨慎投资义务和确保最低收益率实现义务。就确保社会保障基金投资信托的成功运作及其目的实现而言，受托人对这些特殊义务的正确履行无疑将起到决定性作用。下文对这三项特殊义务及其立法安排进行一一论述。

二、分散投资义务

在社会保障基金投资信托情形下，分散投资对受托人而言表现为由受托人将被移交给其运用的社会保障基金资产分散地投向由不同的政府（中央政府或为数较多的地方政府）分别提供的投资对象和由多家公司分别提供的投资对象。分散投资义务是社会保障基金投资信托受托人负有的最为典型的特殊义务，该受托人对这一义务的承担系由社会保障基金投资的安全性原则所要求。在我国，从事社会保障基金管理研究的学者曾指出社会保障基金资产的“分散化投资可以规避非系统性风险”⑥，这一风险规避的成功显然将使社会保障基金资产在投资过程中处于安全状态，但要使这种分散投资在社会保障基金投资信托存续期间成为受托人的自觉行动，就只有在使受托人负有分散投资义务的情形下才有可能。

国外已有一些法律确认社会保障基金投资信托的受托人负有分散投资义务，与这一确认有关的立法安排有以下两种：

第一种立法安排是通过直接规定应当分散投资的方式来确认社会保障基金投资信托的受托人负有分散投资义务。这种立法安排的典型代表是美国《雇员退休收入保障法》，该法第404条第二项规定：受托人在将有关的联邦雇员养老金基金资产进行信托投资的过程中应当“实行基金资产投资的分散化，以使大额损失的风险降低到最小限度，能够确切地认定只有不如此办理才属于谨慎的除外”。这种立法安排的特点是，其所确认的分散投资义务只要求社会保障基金投资信托受托人将作为信托财产的社会保障基金资产分散地投向由多个被投资者提供的多项乃至多种投资对象，而既不要求其中某一个被投资者所提供的某一项或者某一种投资对象的该项资产不超过有关社会保障基金资产总额的一定百分比，也不要求其经前述投资所获得并持有的投资对象不超过由该被投资者所提供的那一项或者那一种投资对象总量的一定百分比。也就是说，存在于这种立法安排中的分散投资义务在要求社会保障基金投资信托受托人在为前述分散投资的前提下，允许其从实际情况出发自行决定与其分散投资有关的前述两个百分比，只要这两个百分比显得较为恰当而并不显得过高，则无论其数字比例如何，该受托人的如此自行决定均不违反这一义务的要求，由其所进行的前述分散投资即便是按照由其自行决定的前述两个百分比进行，从法律角度看其也算是正确履行了这一义务。

第二种立法安排是通过规定社会保障基金投资信托受托人投资的同一个被投资者所提供的某一项或者某一种投资对象的基金资产不得超过作为信托财产的社会保障基金资产总额的一定百分比的方式，或者通过既规定前述百分比又规定由其经这一投资而获得并持有的投资对象不得超过由该被投资者提供的某一项或者某一种投资对象总量的一定百分比的方式，来确认社会保障基金投资信托的受托人负有分散投资义务。仅通过规定前一个百分比来确认社会保障基金投资信托受托人负有分散投资义务的立法安排可以波兰的相关法律规定为例来说明：该国有关法律规定，开放式养老金基金投资管理人在将这种基金资产运用于投资时必须作到使被投资于由某一单一的被投资者提供的某种投资对象的该项资产与同一项养老金基金资产总额保持如下百分比：向单个实体发放公共抵押贷款不超过10%，在单个银行或者两个以上关联银行存款不超过5%，在一家银行集团存款不超过75%，向单只封闭型基金或者混合型基金投资不超过2%，向单只开放型基金投资不超过5%，向由同一个投资实体管理的投资基金投资不超过15%，向由单个发行者或者两个以上关联发行者发行的证券投资不超过5%；向由单个发行者发行的股权投资要求是：如果由该人发行的股份总价值高于该项养老金基金资产总额的1%，则对它的投资不超过10%，如果其低于该项资产总额的1%，则对它的投资不超过20%。⑦以上规定适用于存在于波兰的养老金基金信托。通过规定前述两个百分比来确认社会保障基金投资信托受托人负有分散投资义务的立法安排可以玻利维亚的法律规定为例来说明：存在于该国有关法律中的关于养老金基金信托投资的有关规则规定，凡受托人将作为信托财产的养老金基金资产运用于投资债券的，被其运用以投资于由同一个发行者所发行的债券的该项资产不得超过该项养老金基金资产总额的5%，如果债券发行者为政府，则被其运用以投资于由同一个发行者所发行的债券的该项资产不得超过该项养老金基金资产总额的10%，无论该债券发行者是政府还是除政府外的其他人，被其通过运用该项资产进行该项投资所获得并持有的债券均不得超过由该发行者所发行的全部债券的20%；凡受托人将作为信托财产的养老金基金资产运用于投资股票的，被其运用以投资于由同一个公司所发行的股票的该项资产不得超过该项养老金基金资产总额的5%，且由通过运用该项资产进行该项投资所获得并持有的股票所代表的对该公司的出资比例不得超过该公司资产的5%。⑧这种立法安排的特点在于，为其所确认的分散投资义务既要求社会保障基金投资信托受托人将作为信托财产的社会保障基金资产分散地投向由多个被投资者提供的多项乃至多种投资对象，又要求在存在如此分散投资情形下被受托人投资于由其中某一个被投资者所提供的某一项或者某一种投资对象的该项资产不超过有关的社会保障基金资产总额的一定百分比，甚至要求在此情形下由其经前述投资所获得并持有的投资对象不超过由该被投资者所提供的那一项或者那一种投资对象总量的一定百分比，且这两个百分比均由有关法律明文规定。也就是说，存在于这种立法安排中的分散投资义务不允许社会保障基金投资信托受托人在为前述分散投资时自行决定与其分散投资有关的前述两个百分比或者前一个百分比，而要求其遵从有关法律的规定，故对该受托人而言，只有当其所进行的前述分散投资符合前述两个法定百分比或者其中某一个的前提下，从法律角度看其才算是正确履行了这一义务。

笔者认为，既然社会保障基金投资信托的受托人对分散投资义务的承担为社会保障基金投资的安全性原则所要求，那么就存在于我国的社会保障基金投资信托而言，分散投资义务为其受托人负有实属理所当然。笔者进而认为，我国社会保障基金投资信托受托人所应承担的分散投资义务以前述第二种立法安排中规定的分散投资义务为宜。因为尽管前述两种立法安排中的分散投资义务均要求社会保障基金投资信托受托人将作为信托财产的社会保障基金资产进行分散投资，但该受托人在进行前述分散投资时在对被其分散地投向由多个被投资者所提供的多项乃至多种投资对象的每一项资产的数额的决定上，第一种立法安排关于分散投资义务的制度设计并不能给予任何限制，第二种立法安排关于这一义务的制度设计则恰恰能够予以限制，前文提到的第二种立法安排中关于两个百分比的要求便体现着这种限制。可以推断，如果缺乏这种限制将极有可能导致下述情况：被社会保障基金投资信托受托人投资于由某一个被投资者所提供的某一项或者某一种投资对象的那一项资产因在数额上显得过大而在有关社会保障基金资产总额中所占百分比显得过高，或者虽然这一百分比并不高，但由其经前述投资所获得并持有的投资对象在由该被投资者所提供的那一项或者那一种投资对象总量中所占的百分比显得过高。此投资后果系由社会保障基金投资信托受托人决策失误使然，由此可能致使社会保障基金投资信托受托人所持有的有关投资对象的价值发生骤降甚至丧失，并因此致使有关的社会保障基金资产遭受极大损失。对前述两个百分比的限制将使上述情况在一定程度上得以避免：只要社会保障基金投资信托受托人按照限制性要求行事，则其有关投资便决不会出现前述两个百分比同时或者其中一个显得过高的情况，即使受托人决策失误致使其所持有的有关投资对象的价值骤降甚至丧失并由此给有关社会保障基金资产造成了损失，该项损失相对而言也必然要小一些。由此可见，就确保社会保障基金资产的安全而言，存在于第二种立法安排中的分散投资义务所能够起到的积极作用相对于存在于第一种立法安排中的这一义务而言无疑要显得大一些。当然，在确认我国社会保障基金投资信托受托人所承担的分散投资义务为前述第二种立法安排中的分散投资义务的前提下，下述问题必须解决：该受托人所进行的对作为信托财产的社会保障基金资产的分散投资是必须符合前述两个百分比的要求，还是只需符合前一个百分比的要求，相关的数字比例如何确定。这一问题的解决需要从我国的实际情况特别是我国证券市场的实际情况出发进行认真研究。

三、谨慎投资义务

在社会保障基金投资信托情形下，谨慎投资对受托人而言体现为由其在主观上抱以应有的注

意、小心、勤勉与谨慎的态度的前提下，将被移交给其运用的社会保障基金资产投资于有关的投资对象。谨慎投资义务与一般意义上的谨慎管理信托财产义务不同：前一种义务所要求的谨慎是指在将信托财产运用于投资的过程中应具有最高程度的谨慎，后一种义务所要求的谨慎则是指在对信托财产照管、料理、维护的过程中仅为一般程度的谨慎。社会保障基金投资信托受托人负有谨慎投资义务是由社会保障基金投资的安全性原则与收益性原则共同要求的，因为无论是从使作为信托财产的社会保障基金资产在投资过程中处于安全状态的角度看，还是从使该项资产在投资过程中产生收益的角度看，受托人在这种信托存续期间均应进行谨慎投资；换句话说，受托人的谨慎投资实为该项资产能够在投资过程中处于安全状态并产生收益的最基本的条件。要使谨慎投资在社会保障基金投资信托存续期间成为受托人的自觉行动，只有在使其负有谨慎投资义务的情形下才有可能实现。

在通过立法确认社会保障基金投资信托的受托人负有谨慎投资义务方面，美国的做法极具示范意义。美国信托法规定受托人在进行信托基金投资过程中负有谨慎投资义务⑨，美国《雇员退休收入保障法》将这一义务纳入其中并进一步具体化，该法第404条第一项规定：受托人在将有关的联邦雇员养老金基金资产进行信托投资的过程中应当“运用充分的注意、技能、谨慎与勤勉，即在相同的情况下一个具有同等能力和对事物具有同样的熟悉程度的人在处理相同性质与相同目的的事务时通常会运用的注意、技能、谨慎与勤勉”。美国《统一谨慎投资人法》第二条第三款将谨慎投资义务对受托人在进行信托投资时的具体要求作了列举性规定，并对判断受托人是否履行了谨慎投资义务的依据作了如下规定：“下列与信托及其受益人有关的因素是受托人在管理信托财产和将该项财产运用于投资时所应当考虑的因素：（1）整体经济条件；（2）通货膨胀或紧缩可能造成的影响；（3）由投资决策和策略产生的预期的税收负担；（4）每项投资或每项诉讼对信托文件中规定的投资在整体上所能起到的作用，包括对金融资产、从紧密控制企业获得的利润、有形资产、无形资产和不动产所造成的影响；（5）从收益和增值中产生的预期的总回报；（6）其他与受益人有关的因素；（7）资产流动性、收益的规律性以及资产保值和增值的要求；（8）如果存在某项资产对信托目的或者某些受益人有特殊关系或者特殊价值的情况，应当考虑这种特殊关系或特殊价值。”该法第八条规定：受托人在进行投资时是否履行了谨慎义务，“应当根据受托人作出决定或者采取行动当时的情况和环境来判断”。美国法律的前述规定将社会保障基金投资信托受托人所负有的谨慎投资义务制度化，这些规定不仅在法律层面上明确了谨慎投资义务的内容，而且从技术层面上解决了社会保障基金投资信托受托人对于这一义务应如何履行的问题，从而既为该受托人对这一义务的履行指明了方向、提出了要求，又为政府社会保障基金管理机构、其他有关政府机构和法院判断该受托人是否按照这一义务的要求行事提供了具有可操作性的标准和依据，此点特别值得称道。就我国社会保障基金投资信托受托人所承担的谨慎投资义务而言，倘若不能够设计出更好的方案，不妨参照美国法律的上述规定来安排相关法律的具体内容。原则上，应当将美国法律的前述规定纳入立法，特别是应当将存在于美国《统一谨慎投资人法》第三条第二款中的全部内容纳入立法，因为如此将使谨慎投资义务中的“谨慎”在内容上具体化、详细化，从而极大地方便社会保障基金投资受托人对它的正确履行，并因而使社会保障基金资产的谨慎投资得以顺利实现。

四、确保最低收益率实现义务

在社会保障基金投资信托情形下，确保最低收益率实现对受托人而言体现为其在运用有关的社会保障基金资产进行投资时不仅要确保此项投资取得收益，而且要确保这一收益不低于法定的最低收益率。确保最低收益率实现义务为社会保障基金投资信托的受托人负有系由社会保障基金投资的收益性原则所要求，因为只有在作为信托财产的社会保障基金资产的投资收益达到或者超过了法定的最低收益率的情形下，社会保障基金投资信托所具有的信托目的即使社会保障基金资产保值增值才能够真正实现。

目前已有一些国家的法律确认社会保障基金投资信托受托人负有确保最低收益率实现义务，相关立法安排均系通过规定作为信托财产的社会保障基金资产投资所得收益必须不低于法定最低收益率的方式来确认这一义务为社会保障基金投资信托受托人所负有。但体现这一义务所要求的法定最低收益率的那一项百分比究竟是相对于何物而言，国外主要采用两种确定方法：第一种做法是将被纳入信托投资范围的社会保障基金资产的一定百分比规定为前述法定最低收益率。乌拉圭便采取这一做法，该国有关法律规定养老金资产投资的实际收益率必须高于被运用于投资的这种资产的价值额的2%⑩，这一规定适用于存在于该国的养老金基金投资信托。第二种做法是将全国所有的受托人运用有关的社会保障基金资产进行投资所得收益率的平均数的一定百分比规定为前述法定最低收益率。智利便采取这一做法，该国有关法律规定，任何一家养老金信托基金管理公司运用为其占有的养老金资产进行投资所得收益率或者不得低于本国所有的这种公司为相同投资所得的平均收益率的50%，或者不得比本国所有的这种公司在过去12个月内为相同投资所得平均收益率低两个百分点；如果该公司的投资收益率没有达到这一要求，其必须用由其所掌握的现金准备金来填补。(11)应当指出，上述两种做法在内容上的区别是非本质的，且一个国家法律的有关规定无论采取这两种做法中的哪一种，存在于该国的社会保障基金投资信托的受托人依据这一规定均负有确保最低收益率实现义务。

笔者认为，既然社会保障基金投资信托的受托人对确保最低收益率实现义务的承担系由关于社会保障基金投资的收益性原则所要求，那么就存在于我国的社会保障基金投资信托而言，确保最低收益率实现义务为其受托人负有也实属理所当然。但在笔者看来，我国在对这一义务所要求的最低收益率的确定上不应当盲目抄袭外国的做法，而应当从我国的实际情况出发。在我国，已有从事社会保障基金管理研究的学者注意到下述现象并给予了积极评价：我国境内的基金管理公司在担任全国社会保障基金资产投资信托的受托人时，必须向全国社会保障基金理事会这一由我国中央政府设立的全国社会保障基金专职管理机构承诺其投资收益率符合两项硬指标的要求：被移交给该公司进行投资的社会保障基金资产的年收益率不低于当年的通货膨胀率再加三个百分点，且这一年收益率还要超过当年的银行一年期定期存款利率的20%以上。(12)显然，这不仅意味着有关的基金管理公司在担任社会保障基金投资信托受托人时已承担起了确保最低收益率实现义务，而且表明为这一义务所要求的最低收益率已十分明确：存在于前述硬指标中的那两项百分比正是体现此项最低收益率的百分比，但该公司按照这两项百分比承担确保最低收益率实现义务的依据并不是法律的规定而是信托合同的约定。应当指出，前述两项硬指标的要求完全可以被认为是从我国的实际情况出发来设计的，因为社会保障基金在我国设立的时间虽不长，但这种基金出现以来我国的确是每年均存在一定程度的通货膨胀，不仅如此，这些年来我国银行定期存款利率一直偏低甚至过低也是不争的事实。有鉴于此，我国社会保障基金投资信托受托人所应承担的确保最低收益率实现义务所要求的最低收益率无疑应当按照前述两项硬指标的要求所体现的基本思路来确定，具体而言，应当按照略高于通货膨胀率再加上适当高的银行定期存款利率这一基本思路来确定，至于存在于这一最低收益率中的那两个百分比是应当与存在于前述两项硬指标中的那两个百分比完全一致还是应当有所不同，这需要从我国的实际情况特别是我国的专业信托投资机构通常情况下在我国证券市场内进行投资所得收益的实际情况出发进行认真研究。

五、将上述三项特殊义务赋予社会保障基金投资信托受托人的途径

在认识上确认分散投资义务、谨慎投资义务和确保最低收益率实现义务为我国社会保障基金投资信托受托人所应当承担的特殊义务的基础上，应当进一步研究的问题便是关于将这三项特殊义务赋予这种信托的受托人的法律途径。在我国，能够导致此项义务赋予之法律效果的途径主要有三种：第一种是由我国国家立法机关修改《信托法》，将“社会保障基金投资信托”作为一章增设于该法中，并将关于设定这三项特殊义务的条文安置于该章中；第二种是由我国国家立法机关专门制定一部具有信托特别法性质的“社会保障基金投资信托法”，或者由我国国务院制定一部具有行政法规性质的“社会保障基金投资信托条例”，并将关于设定这三项特殊义务的条文安置于该法或者该条例中；第三种是由我国国务院社会保障基金监督机构制定出具有格式合同文本性质的关于能够导致社会保障基金投资信托设立的信托合同文本，将关于设定这三项特殊义务的条文作为格式条款安置于该合同文本中，并强制性地要求我国从中央到地方的社会保障基金政府主管机构和由政府设立的专职管理机构在通过与受托人订立信托合同以设立社会保障基金投资信托时必须采用该合同文本且不得对存在于其中的关于设定这三项特殊义务的条款予以变更和删除。上述三种途径的法律效果完全一致，但在我国目前，第三种途径显然最为方便和快捷，能够满足对存在于我国的社会保障基金投资信托予以及时规制的需要。当然，无论是采取这三种途径中的哪一种来将前述三项特殊义务赋予我国的社会保障基金投资信托受托人，有关国家机关在设定这三项特殊义务的有关条文中都应当对与之有关的事项作出明确规定，具体而言，应当对本文第二、四两部分分别提到的为分散投资义务所要求的相对于作为信托财产的社会保障基金资产总额而言的一定百分比（需要时再加上相对于由某一个被投资者所提供的投资对象总量而言的一定百分比），和为确保最低收益率实现义务所要求的体现着该最低收益率的一定百分比，以及本文第三部分提到的为谨慎投资义务所要求的“谨慎”的具体内容作出明确的规定，只有这样才便于这些条文在实务中的适用和操作。

注释

①参见杨光润：《社保基金潜龙入市》，《中国社会保障》2003年第7期。

②徐忠宝：《社保基金的忧患与出路》，《财会通讯》2007年第2期。

③信托投资是社会保障基金投资的一种方式，由于社会保障基金投资是以使有关的社会保障基金资产实现保值增值为目的（参见张斌、李小明：《完善我国社会保障基金投资管理的对策》，《当代经济》2005年第10期；庞凤喜、洪源：《我国社会保障基金管理模式构建研究》，《现代财经》2006年第2期），这便决定了社会保障基金投资信托是、并且只能是以使作为信托财产的社会保障基金资产保值增值为目的。

④关于我国《信托法》的这些内容以及对其所赋予受托人的这几项义务的阐释详见钟瑞栋、陈向聪：《信托法》，厦门大学出版社，2004年，第106—116页。

⑤⑥参见郭士征：《社会保障基金管理》，上海财经大学出版社，2006年，第107、181页。

⑦参见林义：《社会保险基金管理》，中国劳动社会保障出版社，2007年，第106页。

⑧参见联合国经济合作与发展组织：《养老金发展与改革》，于小东等译，中国发展出版社，2007年，第93页。

⑨参见Restatement of the Law of America,second,Trusts,§227。

⑩参见王信：《养老金营运监管的国际经验及启示》，《经济社会体制比较》2000年第2期。

(11)参见中国经济改革研究基金会与中国经济体制改革研究会联合专家组：《中国养老保险体制改革》，远东出版社，2006年，第188页。

(12)参见汪泓：《社会保险基金的良性运营：系统动力学模型、方法、应用》，北京大学出版社，2008年，第105页。

责任编辑：邓 林