关于村级组织工作人员职务犯罪管辖权的几点思考

梅晓东

新刑法第三百九十二条,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产,国家人民利益遭受重大损失的处罚以下有期徒刑。本法另有规定的依照规定,刑法的修改对职务犯罪主体又有了新的界定,但在司法实践中,犯罪主体必须是国家机关工作人员,经过司法实践又将国家工作人员纳入犯罪主体范畴。但村集体工作人员渎职犯罪,造成巨大损失的,确因主体不够无法认定,致使村级职务犯罪成为盲点,为此阐明个人观点如下:

一、刑法规定

刑条第93条明确规定国家工作人员,是指在国家机关中从事公务的人员,国有公司、企业事业单位,人民团体委托国家机关,国有公司、企业事业单位、社会团体从事公务人员以及其他依照法律从事公务人员,以国家工作人员论。

那么,我们说,通常意义上“公务”是对一切公共事务的统称,既包括国家范围内的公务行为,也包括非国家范围的社企性质的公务刑法应该避免存在不确定概念,事实上刑法条文在“公务”的表述方法上也明确设定“公务”全文射程,现部份集体组织工作人员也被国家公务员所吸纳,那么,公务员概念是和国家工作人员密切联系在一起的,这显然意味着公务的范围。当然,对于这两个概念我们不能循环论证,但是可以提供我们分析问题方向。

对于范围主体要件而言,如果不把握主体的关叙性特征,就无法避免司法认定和操作迷茫。

例如:某村有一屯长,在该村土地被省级公路占用补償的机会,占用公款3万多元,长期不还。经调查该屯长是上届村委会主任临时任用的屯负责人,没有经过村两委会议讨论任命,没有经村民选举,该人无权履行公务行为。但实际上他确将国家给村上的征地补偿占为己有。如果按照全国人民代表大会常务委员会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》应将此定性为贪污,因为该屯长侵犯的客体属于村官侵犯七种财产之一的土地补偿款;但公安机关在案件管辖权上提出了异议,公安机关认为此案应属于侵占,因为该屯长不是正式由镇村委托,也不是正式经村民选举后经村支部和村委会议任命的。所以他履行职务的合法性存在疑义。应以职务侵占罪定性较为合理。此案一度引起广泛争议。

笔者认为,村内党组织是国家最基层的政权,村党支部书记可以经过党员两推一选,也可以经过乡镇党委的任命,但是村委会是在村党支部领导下的自治性组织,但实际履行的职责,是在乡镇政府的指导下,管理村民和事务,是实际协助乡镇政府行使管理职能的最基层组织也是具有法定性、公务性、集体性、职务性、政策性的特点。

为此,我认为应将村组织人员侵犯国家和集体财产犯罪纳入检察机关管范围。

2002年立法解释在对渎职罪主体界定时,采用了如下主要语言,从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为的,构成犯罪的,依照刑法有关渎职犯罪规定追究刑事责任,这是立法解释突出了渎职犯罪的三项条件:(1)公务要素;(2)职权要素;(3)权源要素。立法解释指明了从事公务的人员是主体的公务要素,也是渎职主体的前提条件;行驶职权则是职权要素,这是对公务行为的进一步限定,代表国家机关是权源要素,是对前述公务要素的说明。

公务要素是渎职犯罪主体的前提条件,实际上,渎职犯罪是对国家机关正常管理秩序的背离,而管理秩序主要通过国家机关公务行为形成,缺少公务行为载体将使渎职犯罪主体成为“无本之源”,该公务要素应该有两层含义:(1)公务要素的认定来取行为外观的认定标准,只要具有公务行为的外观,就应该认为公务行为的成立,即使其不具备组织内部规定的公务行为成立的程序或者条件,但是只要具备有外部客观标准就可以视为成立。

职权要素是渎职主体核心要素,这要素渎职犯罪主体从事公务权限的界定,在大多数的公务行为中,职权要素既是从事公务行为的资格,又是决定公务行为最终效果的关键环节,在很多情况下,职务要素和公务要素是重合的,但是在一些公务行为中,公务行为必须由多个职权行为组合,职权要素表现为可以影响公务的检查权,移送权、遣义权、决定权、执行权,此时的职权要素就成为决定渎职犯罪主体成立与否的关键要素。

2006年7月26日《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》在附件部分规定:在乡(镇)以上中国共产党机关,人民政协机关从事公务的人员,视为国家工作人员。

遗憾的是,该附则部分对民主党务机关中,从事公务人员是否能够构成渎职犯罪的主体和村级集体工作人员因玩忽职守,滥用职权给国家人民,集体带来巨大损失能否构成渎职犯罪主体都没有进行规定,从我国的实际情况而言,这些组织中工作人员滥用职权,玩忽职守依然可以给国家人民、集体造成严重的损失,附则及有规定这些人员是渎职犯罪主体。这是司法解释的疏漏,有待日后补正。但是这类人员有部分被明确界定为公务员,以公务员的定义而言,这类人员应该也是渎职犯罪的主体。

2002年12月28日,九届人大常务委会第三十一次会议作出了关于渎职罪主体解释的决定,该解释规定,在依照规定行使国家行政管理职权的组织中的从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务人员,或者虽未列入国家机关人员编制,但在国家机关中从事公务人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任,从这一解释来看渎职罪主体以职查论,其特点和范围是:

1.渎职罪主体以职查论进行界定,即不管是否属于正式编制的国家机关人员,但只要进行了国家机关人员的职权,即代表国家行使职权时,就应属于国家机关工作人员范围,即为渎职罪主体,这是特别需要注意是关于国家机关职权范围问题,根据我国宪法的规定,国家机关职权包括政治、经济、文化、立法、司法、军事等方面,涉及国家管理活动的方方面面,因此,只要依法行使上述权力人员都应该为国家机关工作人员,即构成渎职罪主体。

2.渎职罪的主体多元化,具体包括:

(1)在国家机关中从事公务人员,包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等国家机关从事公务人员。

(2)在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务人员,如证券监督管理委员会,地方烟草专卖,土地及房产工作人员等。

(3)在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事业务人员。

(4)虽未列入国家机关人员编制,但在国家机关中从事公务人员,如合同制,聘用人员等。

二、立法解释高效力

这主要涉及如下两个具体问题:

立法解释法律溯及力,有的同志认为,按照刑法定的原则以及刑法有关溯及力的规定立法解释不具有溯及力,而只要从立法解释颁布之日起实施,其之前行为不能按立法解释处理,这种观点是不妥的。理由:一是从立法解释性质看,立法解释是对有关法律规定具体含义的进一步明确,而不是对法律修改补充。渎职犯罪主体立法解释就是对刑法关于渎职罪主体范围和含义的说明。具体化,便于实际操作。二是从立法解释产生根据看,刑法立法解释,但一定意义上说是母法,立法解释的效力适用于刑法施行期间,对于刑法实施后和在立法解释为准,因此,在司法实践中,如果最高法院或最高检察院的有关渎职非主体解释多立法解释不一致的,应以立法解释为准。

三、客体

渎职侵权以及犯罪的法律特征:

渎职侵权犯罪的客体。渎职侵权犯罪客体国家机关,正常管理秩序或公民人身权利和民主权利。

1.渎职权犯罪客体特征:(1)渎职侵权犯罪客体具有客观性特征。犯罪客体是刑法所保护的为犯罪行为所侵犯的社会关系也是客观的,因而犯罪客体也是客观存在的,犯罪客体反映和体现的犯罪的本质,渎职侵权犯罪一经发生和存在,就必然会对一定的社会关系造成侵害,这种侵害一经形成,就成为了不以人的意志为转移的客观实在。无论是对公民人身权,民主权的侵害还是对国家机关正常管理秩序和活动秩序的破坏,都是不以人意志转移的都具有客观性特征。

2.渎职侵权犯罪的分类从刑法学的角度讲渎职犯罪包括两种类罪客体,即公民人身权利,民主权利和渎职权类罪客体。

侵犯公民人身权利、民主权利及客体是公民的人身权利和民主权利,它又有两种分类罪客体,即侵犯公民人身权利和民主权利。

渎职罪类罪客体是国家机关的正常管理秩序和活动秩序,也有学者称之为国家机关的正常管理制度。

四、司法实践中村及组织人员难以界定

例如:有一村委会主任,在即将离任时,本人认为下次换届选举不一定能当选,于是将村里辖区的草原1 600亩,没有通过公开竞标一次发包20年,该草原属于国有性质,每亩承包价应在120元,但村委会主任却以每亩5元的价格发包给本村人员。给村集体和国家造成直接经济损失300多万元,待村民发现这一情况,但已继成事实,承包人已实际履行合同并大量拨入生产成本。而且承包人持有村委会主任签字的合同和村委会的公章。如果村委会主任是国家工作人员,就要以认定为渎职犯罪,并撤销该合同,但因其不是国家工作人员的范畴,所以导致无法认定。

所以,笔者认为,应将渎职犯罪主体,近一步明确和规范,应当将村组织人员纳入渎职犯罪的主体,防照国家财产遭到不负责村官的侵害。导致村集体经济组织人员渎职犯罪在法律上无法追究。□ (编辑/永安)