从金融危机看美国金融监管的缺陷

田 毅

从2007年3月始整个金融市场暴风骤雨般的波动,爆发了1929年“大萧条”以来最严重的金融危机。这场金融危机波及之广、影响之大、危害之深、情况之复杂超出了人们的预想,严重冲击了美国经济乃至世界经济。危机的产生有众多原因,无疑金融监管是重要原因之一,美国在金融监管暴露出的问题,是一个重要的警示,对于我们加强金融机构公司治理和内部控制建设,提高金融机构的风险管理水平具有重要借鉴意义。

一、美国金融监管体系的基本框架

美国的金融监督体系是由货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司三个联邦监管机构及州政府金融监管机构组成。

货币监管署(OCC)于1963年依据《国民银行法》创建,是美国最早的联邦级银行管理机构,也是国民银行的管理机构。

联邦储备体系(FED)是根据1913年的《联邦储备法》,美国设立了联邦储备系统。该系统由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、会员银行以及四个顾员委员会组成。

联邦存款保险公司(FDIC)是美国在大危机后的1934年,根据《1933年银行法》建立的。要求国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险,新成立的银行都必须投保。不是联邦储备体系成员的州立银行和其他金融机构可自愿参加保险。

联邦金融机构监管委员会是根据1978年的《金融机构管理和利率控制法》建立的。在多头管理的条件下,为统一金融监管政策和标准作为金融监管的协调机制,主要任务和职责是,为金融机构的监管制定统一的原则、标准以及报告形式;协助维护、鉴别经营管理不善机构标准的一致性和涉及国家利益贷款的分类与相关机构分组的大额信用贷款分类的一致性。

州政府管理机构。美国50个州均有自己的金融管理机构,负责监督州立银行和其他类型的金融机构。具体监管职责是:批准发放银行执照、审批开设分支行、银行合并或关闭申请,以及控股公司在州内的业务范围;审核本州银行和其他金融机构的业务统计账册;实施银行活动检查;颁布本州银行管理条例,制定本州金融管理政策和规章制度,并组织监督执行等。州立银行必须遵守州的有关法规和条例,如果州立银行获得了联邦存款保险公司的保险或者联邦储备系统会员银行的资格,还必须遵守有关的联邦条例,同时接收有关联邦监管机构的监管。

二、美国金融监管体系的特点

美国当前金融监管的最大特点:

一是存在多种类型和多种层次的金融监管机构。在美国这个崇尚自由的国家里,美国人政治和文化上都崇尚权利的分散和制约,反对权利的过度集中,这些都是美国金融监管体制形成的深层次原因。

二是混合经营,分业监管。在此之前,美国1933年通过《格拉斯——斯蒂格尔法案》后,一段时期实行的是严格的金融分业经营制度,该模式还被日本、英国等许多国家效仿。80年代以来,金融业的发展进入了一个新时期。在金融自由化浪潮的冲击之下,金融创新层出不穷,金融监管逐步放松,各种金融机构之间业务相互交叉与渗透不断加剧。社会经济需要金融服务一体化的内在要求使得银行和证券公司纷纷以各种金融工具与交易方式创新来规避法律的限制,涉足对方的业务领域,国际金融体系出现了从分业经营向混业经营的转变。在这种模式下,金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管,而联邦储备理事会为金融控股公司监管者,负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司潜在影响等。另外,美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限,尤其是对保险机构享有全面的监管权。

三、美国现行金融监管体系存在的缺陷

美国的金融监管体制一直被视为成功的典范,推动了美国经济1995年以来的高速增长。但随着经济金融全球化和金融产品创新的迅猛发展、风险的孕育扩大和快速传递,这样的监管体制也越来越多地暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题。

一是多头监管。“多头”是指在每一级有若干个机构共同行使监管职能。在联邦这一级上,最主要的三个监管机构是美联储、货币监管署和联邦存款保险公司。在州这一级上,50个州各有各的金融法规,各有各的银行监督管理官员和管理机构。这样的多头监管,首先,容易造成监管重叠和空白。一方面,某个独立的金融公司同时有多个监管机构,每个机构的监管标准不一,因此容易产生冲突,延误监管时机。另一方面,权力的分散容易导致监管空白。其次,缺乏权威的监管领导部门。多头监管的存在,使得在次贷风险蔓延的过程中,没有一个机构拥有足够的法律授权,来负责整个金融市场的调控。最佳的监管时机可能在各方监管机构协调的过程中错失。最后,监管机构过多导致协调困难。监管机构过于繁杂,相互之间的协调必然费时费力,导致信息流通不畅,合作能力不强。

二是创新产品监管的缺失。在这次美国次贷危机中,我们可以看到,美国金融体系中的多个环节都存在着监管缺失,有很多新的金融产品连一些最基本的监管都没有。尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源,至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护负有监管责任。

三是监管失控。在监管缺失的情况下,金融衍生品如脱缰之马,失去控制,风险逐级放大。以次贷为例:在围绕次贷和次债进行的各种衍生过程中,监管是严重失控的。首先,从源頭次贷发放来看,一些金融机构为更多更快地发放次级贷款,有意放松对贷款人基本贷款资质和条件的审查。其次,在次贷通过证券化转为次债的过程中,不仅存在担保过度的问题,而且信用增强的手段过于单一,主要是依靠“两房”背后的隐性国家担保。最后,围绕次贷和次债进行的一系列衍生过程中,每个环节的信用评估是相互脱节的。每个环节掌握的信用评级和有关信息是支离破碎的,以至于已经没有人能够辨认这些衍生产品其原来的资产根源是什么。因此,在监管缺失下,在华尔街金融家们贪婪的驱使下,在高杠杆率的作用下,使衍生产品变成了一个逐级放大的系统性风险,最终导致危机的爆发。

总结这次金融危机所暴露出的美国在金融监管方面的主要教训,包括两点:第一,现代金融体系的监管应该更多地强化功能监管和事前监管,对金融机构的同类型的业务进行统一监管和统一标准的监管,做到风险的全覆盖,以减少监管的真空和盲区,使监管更具前瞻性和有效性;第二,把握好金融创新和风险控制的平衡关系,创新产品必须与经济金融的发展相适应,在开发金融衍生产品的每个环节上加强相应监管,避免衍生产品过度开发。□

(编辑/丹桔)