电监会取经俄罗斯

徐炜旋

停滞多时的电力体制改革出现再度启动的信号。这次，俄罗斯的电改经验可能成为一个助推器。

不久前，一场关于俄罗斯电力体制改革的座谈会在位于北京的国家电监会举行，参与俄罗斯电改的德勤集团相关负责人应邀到会，介绍俄罗斯电力体制改革及输配电改革的经验。

“我们推进电力市场化改革需要借鉴外国的经验，而俄罗斯与中国在这一方面有很多相似性。”4月21日，参加座谈会的国家电监会政策法规部副主任孙耀唯向媒体解释说。

而这仅仅是中国学习俄罗斯经验的“前期工作”。据孙耀唯透露，国家电监会还将组织考察团赴俄罗斯实地考察。

所有这些取经行动，都旨在为即将到来的新一轮电改热身。据悉，由国家电监会、发改委、国资委各自领衔的电力市场建设、电价改革及主辅分离三项改革，均有望在今年获得进展。

电监会北上取经俄罗斯

2008年7月1日，曾垄断俄罗斯电力行业的统一电力公司(RAO)停止运营，旗下火电资产被拆分为6家电力批发公司和14家区域发电公司，参与市场竞争；输电资产中220千伏及以上的骨干电网由新成立的联邦电网公司所有；配电资产除莫斯科和圣彼得堡配电公司外，其余9家跨区域配电公司将在2010年后进行私有化，而电力零售业务仍由配电公司负责。此外，俄政府还成立了独立的电力系统调度公司。

由于体制转轨和金融危机等因素，俄罗斯电改进程较预期有所推迟，但仍坚持完成了既定目标。这引起中国电改规划者们的注目。

孙耀唯用三个“一样”概括中俄两国电改的相似之处——一样是在电力工业需要快速发展、经济改革处于转轨期的背景下进行改革；一样是幅员辽阔，具有区域性电力公司；一样是要改变传统的计划经济体制，建立电力市场运行机制。因此，相比其它国家，俄罗斯电改模式对我国更具借鉴意义。

为此，国家电监会正加紧研究俄罗斯经验。一个主要由电改课题组成员组成的考察团近期将奔赴俄罗斯实地调研。接下来还可能邀请俄罗斯电力系统人士来华介绍经验。

借鉴普京电改“四板斧”

在俄罗斯模式中，调度独立设置被作为经验之一推介给中国电改的设计者们。

德勤集团的俄罗斯分部作为俄罗斯政府和俄罗斯统一电力公司的财务顾问，参与了俄罗斯电力体制改革有关工作。该集团全球能源与资源行业主席克里斯•尼科尔森认为，俄罗斯在电网重组和调度独立等方面的做法可为中国电改提供参考。

在中国，调度目前仍放在电网内部，电网企业既是买方又是卖方，这被认为不利于市场的公平开放。

而在电监会看来，除改革方案外，俄罗斯推进改革的方法也有值得中国学习之处。

“首先是政府主导，强力推动。”孙耀唯介绍说，俄罗斯的电力改革是自上而下组织和推动的。前总统普京亲自组织电力工业改革工作组，组成6个人的专家顾问委员会，并委托11家代表不同利益的单位提出11套改革方案，以确保平衡兼顾各方利益。

“传统计划经济国家的电力改革涉及面广，问题多，难以周全地照顾方方面面，因此更需要政府的强势推动。”中国能源研究会常务理事朱成章说。

俄罗斯电改的另一大特点是统筹规划，立法先行。早在2003年，普京就签署了5项法案，包括拆分RAO、放开电价、建立竞争性电力市场等方面内容。孙耀唯认为，通过立法明确了改革预期，有利于增强改革的信心。

“立法先行是俄罗斯电改区别于中国的一个方面。”朱成章指出，中国虽然在2002年就公布了电力改革办法，但至今未出台支持电改的相关法案。

俄罗斯推进电力改革的目标明确，就是要建立适合电力行业特点的市场运行机制。为此在构造电力市场结构时，明确将高压输电、低压配电和电力调度界定为垄断性业务，坚持由国家所有和控制；而发电、售电、维修服务等则界定为竞争性业务，推进产权制度改革。

此轮改革完成后，俄罗斯形成了合理的市场结构，分别组建了发电公司、输电公司、配电公司、供电(售电)公司，成立了独立的交易系统管理所和系统操作公司，并鼓励大用户直接购电。“这样就为建立有效的电力市场奠定了合理的运行基础。”孙耀唯评价说。

此外，俄罗斯的电价改革也引起中国电监会人士的兴趣。

“他们的电价改革至少有两点值得我们借鉴。”孙耀唯说，一是发电企业与供电企业之间的双边合同可以一年一订，允许根据燃料成本和通胀变化进行调整；二是随着改革推进逐步放开价格管制，适当提高居民电价，减少交叉补贴，由电力买卖双方自由定价、签署长期合同。

电力综改酝酿试点

学习借鉴俄罗斯经验之时，停滞多时的电力体制改革再次悄然上路。积极稳妥推进电力体制改革已被列为电监会近期工作重点之一。

“电监会将继续推进电力市场建设，以大用户直购电试点为切入点，逐步建立规范的双边交易市场。”孙耀唯透露，这项改革前期在吉林及广东进行点对点试点，今年将会在内蒙古进行区域试点。

试点前期为政府主导，而最终的目标是通过发电市场平台，允许发电企业和用户进行直接交易。

与此同时，电监会主席王旭东在近期召开的电监会党组会上表示，将推进主辅分离改革，推进电力综合改革试点。

“单项推进改革往往比较困难，选择一些地区进行综合改革试点，有利于围绕电力市场建设，配套推进输配业务分开核算、输配电价、发电节能调度、农电体制等方面的改革。”孙耀唯告诉媒体。

而推进这项改革需要与发改委主导的电价改革特别是核定独立输配电价相衔接。中电投集团总经理陆启洲此前曾向媒体表示，应当把输配电价分开核定，输电电价独立出来。因为配电网和输电网是两个网，一般大用户不通过配电网，可以直接从输电网走，这样供需双方就有了直接交易的价格基础。

温家宝总理在今年的政府工作报告中指出要继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制，适时理顺煤电价格关系。这被视为政府加快电改特别是电价改革的信号。据了解，电价改革正由国家发改委制定方案，其中最为重要的独立输配电价核定方案可能在年内出台。

“电价改革，可以按照成本加收益的原则核定输配电价。”吉林省电力公司总经理张羡崇向媒体表示，比如投资成本、人工成本、生产成本都是很容易计算，再给电网一定比例收益，主要用于循环再投资。而上网电价和销售电价则应逐步随行就市。政府的角色应该是价格监管者而非定价者。

核定整个电网输配电价的前提在于厘清成本。由于主辅分离、输配分开等改革尚未完成，电网企业的成本难以核算清楚。输配分开目前尚有争论，但主辅分离一直是电改的主要内容，但前几年由于各利益方有分歧而陷于停滞。

“实际上，主辅分离错过了最佳时期。”张羡崇认为，前几年电力需求旺盛时，电力建设单位业务多，分离的成本较低，而目前受金融危机影响电力建设量减少，电力建设单位如果搞一刀切分离不得不考虑稳定的问题。

但他认为这个问题不能再拖，必须积极面对，“早晚要改，不如早改”。