从治理理论的兴起看公共性的现代回归

徐　琳

[摘要]公共性作为公共行政的本质属性，它昭示着公共行政学理论的核心理念和恒常价值。但是在西方，由于主流理论“管理主义”的盛行，“公共性”曾一度呈现了衰微的趋势。随着20世纪80年代以来治理理论的兴起，其所倡导分权、公民参与、多中心治理之道都从一个新的层面展示了公共性的现代回归，这些对于当前我国的公共管理改革有重要的借鉴意义，为我国实现善治提供了坚实的理论基础。

[关键词]公共性；治理；善治

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2009)02-0039-02

一、引言

早在古希腊时期，雅典城邦国家的一系列政治实践就向我们展示了一副公共性的画卷。在那个时期，人人都可以平等地参与公共事务，并且公民的公共利益能够在广泛地参与中得到最大程度的实现。然而，随着历史的发展，国家以后成为了统治者意志的代表，所谓的“公共性”形同虚设，取而代之的是政府、政党和政治。直到19世纪末，以威尔逊为代表的学者将管理科学的内容运用于政府管理中，从而确立了独立于政治和政党之外的公共行政，然而，在随后的一个多世纪的时间里，随着行政国家的确立，公共行政的公共性并没有得到有效的回归，处于主导地位的仍旧是政府行政，国家干预和政府本位无疑是成为那一时期的基本行政价值。直到20世纪80年代，伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的提出，治理理论应运而生，一场治理革命在全球迅速蔓延。治理理论基于世界、国家、地方、社区、组织和秩序等新的变化，提出了促进传统的政治、行政制度变革，构建分权、参与、多中心的公共治理之道。这一理论的提出。无疑在理论层面使得公共性得到了现代回归，从而体现了公共行政的公共性本质。

二、行政的公共性定位

人们习惯将美国总统威尔逊所主张建立的行政学称之为公共行政学，但事实上那个时期的行政是以“政治—行政二分”作为其理论依据，行政被理解为事务性、技术性领域，它将效率、经济与技术作为目标，然而效率是可以通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定的。正如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中所指出，“这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合，除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西”。

那么对于行政的“公共性”的新的解释和理解，还是要从新公共行政学的代表者弗雷德里克森那里获取。弗雷德里克森认为，公共一词从词源上来讲，意味着一个人具有这样的能力，他能够理解其他行为对他人所产生的结果，能够理解自我与他人之间的关系。如果我们按照这个方向去理解公共，公共应该强调人群构成的群体，更应该强调期间的联系与互动。但是后来，公共一词的本义大多已经丧失，它只是在与“私人”相对应使用时才有意义，随着功利主义哲学的流行。公共一词失去了“崇高的理念”。因此需要重新解释公共性的含义，赋予公共行政以新的精神，为公共行政注入灵魂。随着公共管理、公共政策等概念和以这些概念为核心的学科被人们理解和接受后，新公共行政学派所倡导的“公共性”得到广泛的认同。众所周知，公共管理作为一种新型的社会治理模式，它主张政府、企业和社会来共同治理国家，特别是社会公共事务；而公共政策必然意味着公民的多层次参与。从而在一定意义上公共性得到了体现，政府弗雷德里克森引述戴维马修斯的话所说。“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于。公众之间的关系是横向的。而在政府。这种政治关系则通常是一种垂直关系。”由此可以看出。公共性的实质在于一种共同参与、共同关注、平等地交流与互动。

三、公共性的现代回归的体现：治理理论的提出

1989年的世界银行报告中首次提出了“治理”的概念，之后在许多国家的政治、经济和社会管理中得到了广泛的应用，并逐步构建了治理理论的框架和逻辑体系。治理理论的出现有着深层次的原因。归纳起来，可以概括为：首先，它与民主政治的出现的畸变有关。国家权力的日益集中导致权力分立、地方自制等体制与观念受到动摇；在一些大的利益集团的压力下，普通公民长期被排斥在政策过程之外；同时行政官僚又向专家治国、信息垄断方向发展。其次，治理理论的兴起与政府和市场的双重失灵有着密切的关系，现代福利国家也陷入到危机之中。再次，广大发展中国家由权威主义政权推行发展主义政策的发展模式陷入困境在一定程度上推动了治理理论的大行其道。第四，经济全球化和区域一体化的发展、信息技术和网络技术发展带来的社会变革，对传统的政府观念、组织形态以及管理方式带来挑战，呼唤新的治理形式。

对于治理理论的分析，从学理上讲是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。由于其包含对象的广泛性和复杂性，加之不同的研究者的依据的标准不同，治理的含义具有多样化的特点。英国地方治理委员会的发起人之一罗伯特一罗兹从六个相对独立的角度和层次理解和使用了“治理”概念，而另一名知名学者格里—斯托克则总结了治理理论的五个论点。治理理论是复杂广泛的，但是治理的核心理念有些还是大家公认的，集中体现在：首先。治理意味着政府不是唯一的治理主体，治理主体应是多元化的；其次，治理中的权力运行方向不是自上而下单向度的，不是单纯的控制和统治，而是包括上下互动、彼此合作，相互协商的多元关系；再次，治理应该致力于构建多样化的社会网络组织。从事公共事务的共同治理；第四，政府的运作应该是适应治理的要求进行策略和技术的改变。因此，从公共管理的角度分析，治理是一种与传统的政府运作模式迥然不同的一种全新的范式，它不再是单一的控制和统治，而是在更广泛的层面上强调公民和第三部门的互动与合作，从而在互动的基础上实现公共利益的最大化。正是从这个意义上，治理理论的兴起昭示了公共性的现代回归，赋予公共性和公民精神以新的时代内容。这些对于我国进行政治行政体制改革，实现善治有着很好的指导意义。

四、基于中国视角的善治之路

1997年联合国在其题为《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》报告中，概括了当代治理理论以及实践所追求的15项核心理念，即：参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等。这一系列的理念都彰显了治理与善治的道路其实在一定程度上是公共性的再显现，是公共性的现代性回归。

基于中国的实际，我国的善治之路可以概括为建设以人为本的公共服务型政府，这一举措将公共管理的公共性和服务性得到了再检视，是符合中国实际的善治之路。具体可以包括以下几个方面：

首先，加快转变观念，推进观念创新。观念创新就是要从政治导向型、经济发展导向型的管理理念向以人为本的政府管理或者公共管理转变，就是也从过去的政治为本、经济为本的政府管理转向以人为本的政府管理或者公共管理。时至今日，人们对自身的自由、尊严、平等、个人发展和

价值的实现等合法权益有了更加深刻的认识，并且当前中国所实行的科学执政、民主执政、和依法执政所依据的理念也正是以人为本。在一定意义上讲。没有这样的观念创新，我国的善治之路便是无本之木、无源之水，就不可能顺利推行。

第二，不断推进制度创新。作为政府供给的重要公共物品之一。从根本上来讲，制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则。”目前我国在制度建设方面主要存在两个问题，即制度不足或有效供给不足、制度缺陷。这两个方面的问题在一定程度上能够导致由于制度缺位所引发的社会制约失衡，并为权力市场化的发展提供了诱因和温床，较长时间以来，我国政府相当数量的官员责任缺失，腐败难以遏制等就是这样的明证。因此，有效的制度创新和制度安排是我国实现善治之路的核心问题。制度创新的目的在于使政府不断以新的适应时代需要的制度框架来确保民主、科学和法治的方式处理政务，为公众提供适时的优质服务。

第三，加快转变政府职能，由无限政府转变为有限政府。治理理论强调的是多中心治理、多层次地参与，但是并没有否认政府在治理过程的主导地位。长期以来我国的政府完全是一种“大政府”的模式，政府职能的过度广泛化不利于我国的治道变革，因此加快转变政府职能、将一部分职能转移到社会或者企业中，实现政府、社会与企业真正意义上的互动。从而将政府转变为符合新时期要求的有限政府，同时要坚持政府在治理中的主导地位，这在一定的意义上便是符合中国实际的治道之路。

第四，加强行政人员的美德教育，加强行政伦理建设。在我国建设社会主义市场经济的今天，加强政府官员的美德教育，包含一般的道德伦理教育、职业道德教育尤其是行政伦理教育显得尤为重要。因为我们政府也“需要一套道德体系，以道德来支持对陈述和承诺的信赖”。理性、良知、责任心和奉献精神等道德伦理对政府官员在其工作中真正履行以人为本的理念，恪尽职守为公众利益服务可以起到积极的促进作用。当政府官员收到有效的美德教育并且能够发自内心为公众服务的时候，他们在工作中的责任意识和奉献精神就能够大大加强，从而更好地进行管理工作。这无疑对我国的善治之路有着很好的推动作用。

第五，必须加快促进公民社会的发展，充分发挥社会多元主体的作用，大力发展民间组织，加强政府与其合作，实现国家、市场与公民社会三者之间的良性互动。善治理论主张，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力。政府而外，社会还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。善治的实质在于政府与公民社会的良好合作，但是这种合作不是直接的，而是通过民间组织或者说社会中介组织来实现的。就目前我国的情况来说，虽然在20世纪80年代以来得到了一定的发展，但是由于资金、自身管理体制、无法实现相对独立性等方面问题的存在，并没有得到长足的发展。在我国实现善治的道路上，应该营造民间社会长足发展的土壤，在制度、资金等方面给予其一定的支持。使其能够真正发挥应有的作用，从而更好地实现政府与公民社会多层次、多向度的互动，推动我国善治道路的向前发展。

第六，政府与公民之间的相互信任、相互支持是实现善治的社会道德基础。治理理论的核心无疑就是社会管理的民主化，这就需要政府坚持以人为本、执政为民的执政理念，大力发展和推进政务公开，通过拓展更多的渠道，使公民更加便利直接地表达自己的意愿，从而从更大更广的范围上参与到社会公共事务中来，参与到公共政策的制定和执行中来。提高其参与管理公共事务的能力，实现自身的权利。同时，作为公共物品和公共服务的监督者，公民必须履行其监督权利，促使政府不断规范自身行为，不断提高公共物品和公共服务的质量和水平，从而在一定意义上实现善治的回应性目标。

总之，从统治到治理、善治，体现的不仅仅是公共行政、公共管理的跨越式发展，更是一种理念的体现，是公共性的再显现、再检视，从一定的层面昭示了公共性的现代回归。

责任编辑：李晓丽