试论环境管理中经济手段的固有局限性

李　宏　张向达

摘 要：环境管理手段的经济化已经成为一种发展趋势，我国也正在加紧进行环境经济政策的贯彻执行和改进。但无论何种经济手段，都有其固有的作为经济手段并受制于环境问题特殊性而存在的局限性。如受目标的不确定、资源可替代以及不可逆等因素的制约，并存在着市场失灵以及政府自身失灵而导致的干预失效等问题。在当前环境经济政策研究与实践过程中，应当对环境经济手段固有局限性保有充分而清醒的认识，以确保其有效制定和推行。

关键词：环境管理；环境经济政策；经济手段

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1000-176X（2009）04-0015-05

资源和环境对于人类生存与发展的重要性，在今天早已是众所周知。同时，我们也无可否认的是，当今人类已经面临着自然资源短缺和耗竭、环境污染以及生态破坏等许多极为棘手的资源与环境问题。正所谓“解铃还需系铃人”，人类活动范围不断地在深度和广度上的延伸对环境产生的种种影响，必须从人类对自身的活动，尤其是对于环境和资源影响程度最深的经济活动加以调整来解决。

一、环境管理中经济手段运用的发展述评

环境管理可以包括经济、行政、法律、教育等多种手段，总体上可概括为管制手段和经济手段两大类，而当今环境管理手段的经济化已经成为一种发展趋势。世界范围内对于环境管理中经济手段的运用，最早发端于二战后西方工业化国家。例如法国在1964年就开始了对水资源污染收费的政策。1972年，经济合作与发展组织（OECD）首次提出了“污染者付费原则”（PPP），在以后的20多年中，西方发达国家对市场机制和财税政策进行了基于环境考虑的一系列改革。1992年6月通过的联合国《里约环境与发展宣言》也要求各国政府在制定环境政策时，发挥价格、市场和政府财政以及经济政策的补充性作用，把环境费用纳入到生产和消费者的决策过程。概括地来讲，环境管理中经济手段的运用，主要是通过征税、收费、保险、信贷、价格以及补贴等多种形式，来调节边际私人成本和边际社会成本之间的差异从而调节经济主体的行为，以达到对资源的使用和污染的排放等实现一定程度控制的目的，进而实现经济与环境的协调发展。

也有人从“市场—政府”的维度，将环境经济手段分为“科斯手段”和“庇古手段”两类［1］：前者侧重建立市场并依靠市场机制来解决环境问题；后者则侧重依靠政府干预调节市场来解决环境问题。换个角度看，环境经济手段主要就是基于环境资源市场的不完备，许多环境资源具有公共物品的属性等原因而存在的。由于正的或负的外部效应的存在，现存市场提供或者保全公共物品的水平会偏离社会最优水平，因而需要政府干预才能够提高配置效率和实现最优化。

我国传统的环境管理政策是以政府依法干预的直接行政干预和控制为基础的，环境经济手段只是法规制（尤其是排放标准）的辅助工具［2］。20世纪80年代，我国开始着手制定环境经济政策，财政、税收、环保以及金融等部门先后实施了超标排污收费、财政补贴、资源税、生态环境补偿费、污染责任保险和排污许可证交易等多种政策和手段［3］。

总体上看，作为实现可持续发展战略重要组成部分的我国环境经济政策，尚存在体系不健全和执行不力等问题。2007年，我国环保部门提出4年建成环境经济政策体系，并提议首先建立7项政策，即绿色税收、环境收费、绿色信贷和证券市场、绿色贸易、绿色保险、生态补偿机制和排污权交易。而此前，国家环保总局已经和中国人民银行以及银监会联合出台了绿色信贷政策。种种迹象足以表明我国加快改进和彻底贯彻环境经济政策的决心和坚定信念。

二、环境经济政策的固有局限性

无论对于人类的科学技术进步和资源的可替代性持有何种观点，以及对可持续发展的实现抱有积极乐观亦或消极质疑的态度，任何人都不会对环境经济政策实施的必要性和重大意义产生怀疑。然而，当我们专注于环境经济政策研究和制定的时候，不应当忽略解决环境问题的经济手段自身存在的固有局限性，尤其是在我国仍处于转型时期，所面临的经济发展与环境问题更为复杂的情况之下，忽视经济手段的固有局限性可能会导致环境管理的失败，亦或将使我们付出更大的代价。

1目标不确定性

无论是以环境管理目标为直接目的，还是以环境管理为手段而实现“可持续发展”均有目标不确定或目标不可度量问题。

第一，从以环境管理目标为直接目的进行分析。在制定环境管理目标时，首先就会遇到环境承载极限、环境价值以及效用等一系列变量难以精确测定和衡量的问题。

以污染控制目标为例，给定污染水平，我们可以通过计算污染造成的生产损失、效用损失以及存量损害，结合私人成本来制定最优污染税，使得外部成本内部化。但是，究竟什么样的污染水平是最优水平？由于我们不可能得到与污染相关的所有函数形式和参数值，在实践中可能无法识别有效的或者最优的污染目标。正因为如此，人们只好另外基于技术可行性、健康或安全等效率之外的方面的考虑，来制定一些标准和规则。无论标准和规则本身多么具体明确，从目标意义上讲，它仍是“随意的”和不明确的。

第二，从以环境管理为手段而实现“可持续发展”为目的进行分析。由于人们通常所普遍提及的可持续概念，更多地是在对经济行为进行限制的意义上使用的，因此，我们既可以把“可持续状态”看作是效用或者消费不随时间而下降的状态，也可以把“可持续状态”看作是自然资本存量不随时间而下降的状态，还可以把“可持续状态”视作自然资源得到管理以维持未来的生产机会等。可持续性作为一种理念很容易得到认同，而在具体目标的制定上就会存在争议或者说面临着各种不同的选择。

同时，可持续目标涉及代际最优资源配置和代际社会福利问题，尽管我们可以依据当代人的理解从理论上进行设定和推测，但很难说能保证符合未来的实际情况和未来人们的意愿，这是不得不承认和思考的事实。

2资源可替代性

经济学研究所关心的并不是技术上的可行性，而是特定条件下资源可利用性。反映在环境经济研究中，通常所指的资源稀缺性指的是自然资源变得越来越难以获取，从而用为获取资源而上升的机会成本来作为衡量稀缺的指标，它是一种相对稀缺性。一般为了便于分析研究和实际操作，笔者在讨论和分析中也仅限于此。更进一步地，人们通常认为“增长的极限”有些危言耸听，而当对资源分类加以扩展，其相互之间的替代可能性就会增加了。例如，当讨论环境资源最佳利用时，通常是在给定资源存量条件下，研究如何通过满足静态和动态的效率条件找到最优开采路径，以实现经济系统的社会福利最大化。

但是，在给定资源环境的条件下，替代可能性的大小很可能对长期生产能否得到维持具有决定性的意义。也就是说，最佳的资源消耗模式在某种意义上取决于该种资源是否是生产过程中“必需”的。假设给定生产函数Q=Q（K，R），K为资本，R为环境资源。两者之间的替代弹性衡量了等产量线的曲率。

如图1所示，如果替代弹性等于0，其实就是投入比例固定的Leontief生产函数；另一个极端是具有完全弹性，即等产量线为一条直线，两种要素之间可以完全替代。已有的研究只能告诉我们一些特殊的情况，例如假设生产函数为Cobb-Douglas形式，在完全竞争条件下，保持规模报酬不变，投入不可再生资源和人造资本两种要素，CD函数的特殊形式为Q=K^αR^β［4］，如果，α>β说明资本对资源的替代能力相当强，即使在资源减少的条件下生产也可以通过不断增加人造资本来维持，反之则不可持续。

然而，实际的情形是我们根本不知道现在所必需的各种资源，到底在多大程度上能够实现替代，即使考虑持续不断的技术进步也是如此。值得注意的是，有人认为环境经济手段的刺激可以促使企业不断寻求新的投入替代品和开发新的技术，这很容易给人造成环境经济手段完全可以解决资源可替代性的印象。实际则并非如此，至少环境经济手段解决资源可替代性的可能性不能被认为是很可靠的。

3不可逆性与风险

资源利用和环境保护的决策不仅影响现在，也涉及到将来，而未来是无法预知的，更重要的是许多有关环境管理的经济行为和决策实际上是不可逆的。以某块荒地的开发或保护为例［5］(注：罗杰•珀曼等自然资源与环境经济学［M］中国经济出版社，2002：519-521），两种策略分别以P、D表示。P表示建立公园予以保护，D表示进行开矿。A、B、C表示从保护、适度保护和适度开发到开发的三种自然状态。假设把“社会”和“自然”看做博弈者，得到支付矩阵如表1，其中项目为运用环境成本—收益分析所得到的收益净现值。

即使能够准确计算得到各种情况下的净收益，也仍然要面临多种不同选择：如果按照“最大化最小收益”原则，则选择P；如果按照“最大化最大收益”原则，选择D；如果采取“最小化最大遗憾”原则，表2是根据表1导出的遗憾矩阵，会选择D；如果缺少充分信息而采取赋予主观概率的方法，则会选择P，因为P的期望收益E(P)=60，而E(Ｄ)=175/3。这里的决策只能提供面对不确定性的思路，并不能告诉我们哪一个是最好的选择。进一步地，假如

现在对于开发荒地有一种不利影响是某物种灭绝，而对这种状态的遗憾值只能是一个未知数，因而只能假设其足够大，而选择避免这种状态发生的策略，即保护。这正是因为不可逆性导致的，它实际上就是“最低安全标准”的思想。所以，由这样一个简单的例子可以看出，环境管理中经济手段要受到不可逆性的制约，而存在着风险和不确定性。

4对某些既定环境损失问题无效

这是很容易被忽视的一点，假若一个国家或地区在采取相应政策和措施之前，已经存在大量环境问题，那么依赖当下采取的环境经济政策并不能有效解决这一问题。例如空气污染、水土流失、生物多样性丧失、森林遭到过度砍伐，等等，当污染物存量累积超过环境承载极限，对可再生资源的开发利用已经越过其阈值而导致不能恢复，那么无论当下采取什么样的经济手段，都不足以弥补既定损失。而只能是通过节约当前的环境资源消费，以及通过采取实物或者价值补偿措施，对环境进行投资。即便如此，诸如生物多样性丧失以及一些不可再生资源的损失仍然是无法弥补的，而且也是无法估量的损失。因此，在制定环境经济政策的时候，必须对既定的环境问题进行特别的考虑，对于现行政策不能有效解决的“存量”问题，需要辅以有特别针对性的包括经济手段在内的多种不同的方法。而不能认为只要环境经济政策科学有效，则所有的环境问题都能够自然而然地“迎刃而解”。

5政府失灵导致的干预低效甚至失效

环境经济手段的实施主体主要是政府，而正如市场会由于不完全竞争、信息不充分以及外部性等原因而存在失灵一样，政府同样也会失灵。政府可能会由于信息不足、决策失误以及寻租活动等原因，而导致在环境管理中运用的经济手段，非但不能实现环境资源的有效配置，提高经济效率，反而是扭曲价格与竞争机制使得资源利用和污染控制等偏离最优化水平。政府在信息和知识量的拥有方面并不一定总是超越所有的个人和群体的，其纠正市场失灵的能力也是有限的，一旦制定出的环境经济政策没有给予环境问题充分的重视，或者干预过度，都可能导致环境管理低效甚至失效。同时，环境问题所产生的外部性，尤其污染问题的负外部效应，很可能是由许多分散的个体承担的，政府的介入使得寻租活动成为可能。政府或者污染者等相关利益群体的寻租行为都可能导致环境经济政策的低效甚至失效，同时对收入分配和公平问题产生影响。并且，寻租行为是一种“直接的非生产性寻求利益活动”（ Directly Unproductive Profit-seeking(DUP) Activities）［6］，它本身就造成社会资源的浪费而不是社会剩余的增加。

三、可持续的环境经济政策取向

基于对环境经济手段固有局限性的充分理解与认识，环境经济政策的可持续关键在于扬长避短和适应长远发展变化的需要，充分发挥其作为经济杠杆的调节与配置功能。

1追求环境经济政策的针对性和科学性

环境经济政策要取得成功必须先实现其自身的不断发展和完善。首先，环境经济政策必须与特定的时间和空间相适应，即有针对性。当前我国已经面临着比较严重的资源与环境问题，自然资源的日益短缺和环境污染将成为我国社会、经济持续、快速、健康发展的重要制约因素。历经近三十年努力，我国的环境经济政策体系仍不健全，同时经济增长方式的转变也仍未最后完成。并且，我们已经不可能再走工业化国家曾经走过的“先污染，后治理”的老路。这些都是环境经济政策研究和制定的特定背景。其次，随着生产科学技术的不断进步，环境管理也必须不断提高技术含量。OECD国家的经验表明，通过技术创新易于克服负的外部性。因此，环境经济政策应体现出环保技术导向，引导企业采取清洁生产技术并鼓励对资源要素的替代。除此之外，科学性也更应该从生态学、规划学、管理学等不同的视角，加强对环境问题的研究，不断地向未知领域进行拓展，从而使得环境经济政策目标更加科学、明确。

2提高环境信息的可获得性和有效性

环境信息的采集和发布通常被视为环境控制的一个组成部分，环境信息的披露不但可以帮助大众了解所处环境的发展变化，起到很好的宣传和教育效果，发动公众参与环境治理，而且可以为企业当前和未来的生产行为提供指导。但即使是仅列举与人类直接相关的环境特征也需要花费相当的成本。因此，逐步提高环境信息的可获得性将有利于环境经济政策的顺利推行，并且也可起到预防的效果而大大节省环境治理的成本。然而值得注意的是，要提供有效的环境信息，首先需要对提供给大众的和供生产以及科学研究之用的信息进行分类。两者关系紧密但由于目的不同而应当存在很大差异：就提供给大众的环境信息而言，所选择的环境指标既不能过多而导致信息过载，也不能过少而导致重要信息遗漏甚或产生误导；对于供生产和研究之用的信息，环境指标的连续性、可利用性是有着更高的要求，所提供的环境信息应不需要额外的编辑和加工。总的来说，目前尚无普遍认可的环境指标体系，而且通常采用的实物指标也难以准确衡量对环境的影响，但它表明了对于环境质量的重视，也说明还有更多的工作要做。当前我国在环境信息的可获得性和有效性方面仍然比较落后，若要环境经济政策的推行顺利有效就必须做出改进。

3建立执行监督与效果评估机制

一项政策的施行必须受到社会和公众的监督，尤其环境问题是涉及到人类生产和发展的问题，其所产生的影响是广泛而深远的，因此，对于环境经济政策的执行情况必须建立有效的监督机制。就我国目前的情况而言，环境经济政策体系仍处于建立和完善的过程之中，而其中一个不容忽视的问题是政策施行涉及到不同的政府部门，如环保、财政、金融和保险部门等。这可能会存在由于部门之间难以协调而影响环境经济政策推行和效果的问题，而且势必要给政策执行监督带来困难。更进一步地，由于环境决策必须充分考虑不可逆性和风险，那么除了信息公开和一般意义上的提高政府行政效率之外，应当特别地对环境经济政策进行事前、事中和事后的监督与评估。有效地执行监督与效果评估机制可以大大降低政府失灵导致环境经济政策失效的可能性，避免给环境与社会福利造成无可挽回的损失。