论我国市场经济下财政权力结构的重构

丁兆君

摘 要：我国处于社会经济的转型期，面临着诸多的社会不均衡，原因在于尚未形成一种稳定的社会系统结构。以财政社会学的视角，财政体制是“权力的制度性调配”载体，规范着政府与市场、政府与社会成员、各级政府之间的权力以及权力资源的分配。因此，市场经济下社会系统结构的调整必然要以财政权力结构的重构为基础，而西方的公共财政体制理论为这种重构的有效性提供了很好的借鉴。

关键词：财政社会学；财政权力结构；市场经济；公共财政体制

中图分类号：F810文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2009）04-0075-05

财政体制的构建是一个涉及历史、政治、经济、文化、社会等各方面因素，并对一国的经济发展、社会安定、国家统一起重要作用的大问题。中国这样一个有着几千年习俗经济［1］的传统社会的大国，正经历着向市场经济民主社会的过渡，这种传统体制与现代体制的接轨和碰撞，引发了一系列巨大的变化，而财政体制作为政府与市场之间、政府与社会成员之间以及各级政府之间权力和权力资源分配的载体，既根植于又服务于整个社会，所以必然成为改革发展的一个关键领域。

一、财政社会学视角下财政体制的演变

权力即“政治上的强制力量以及职责范围内的支配力量”［2］，在社会经济发展中具有至关重要的作用，以康芒斯为代表的制度经济学派认为，资源配置的决定因素不是市场，而是社会制度安排中的权力结构。财政体制是“权力的制度性调配”［3］载体，即权力存在于财政体制之中，并通过财政体制展现出来，而且一定财政利益格局下的冲突和权力的关系总是与权力资源的分配联系在一起的。

如果假定社会最初都是由国家控制、组织权力资源，并假定国家将权力资源在政治、经济两大领域进行分配，这是符合希克斯所描述的经济史变化轨迹(注：从习俗经济、指令经济到市场经济，尽管习俗经济并不是由统治者组织的，而是建立在一定传统主体之上的，但仍可将传统视为一种配置的主体。

的。为分析一定财政体制下的权力资源在政治和经济两大领域的不同配置组合所产生的长期社会经济发展绩效，借用生产函数建立一个简化的模型（1）为Y=εAaBb，扩展模型（2）为Y=ε(A^′cA^″d)aBb。

在模型（1）中，权力资源在政治和经济两大领域的配置具体化为财政直接控制和市场配置两部分，A和B分别表示这两部分权力资源在不同的配置方式下所产生的社会经济发展绩效，而从个人的微观层面看，就是个人期望与获得之间的匹配度，且A

模型（2）是对模型（1）的扩展，主要是Aa部分发生了变化，即针对存在多级政府的国家政府间的权力资源配置，将Aa分解为(A^′cA^″d)a。将Aa分解的原因在于“一个非市场的体制必然是什么”，希克斯从普通工厂的管理结构中得出某些启示，“只有一部分决策由中央制定，此外都留给统治集团中等级较低的人士去制定”（约翰•希克斯，1969）。A′和A″分别表示权力资源集中在中央政府和下放到地方政府所产生的不同的社会经济发展绩效，且A′′c

2.地方扩张财政权力结构之外的权力

税收权限的缺乏使得地方政府在中央决定上收税收收入时，毫无应对能力，而更重要的是无法自主决定本地区的公共收支规模、水平以及类型，根据各自辖区内居民的偏好提供区域性公共品，这也是与财政联邦制最大的不同。地方政府有权力决定地方税是否开征以及税种的税基和税率，并不意味着地方的财政份额必然要大于联邦，而是体现在对其固有的权力的自由支配。但“如果认为地方政府从此会偃旗息鼓不再争权那将是不现实的”［7］。在我国地方财政预算内，1998—2006年预算内非税收入占地方总财政收入的比重平均值仅为8%，但地方预算外的非税收入规模却远远大于预算内的非税收入规模，地方预算外非税收入占地方财政总收入的比重保持在20%左右，所有非税收入占到地方税收收入的60%。而且我国的预算外资金的收支基本上都集中在地方财政，从1997年至今地方预算外资金收支占全部预算外资金收支的比重都在90%以上(注：《中国财政年鉴2007》第412页。)。2000年我国政府非税收入突破了4 000亿元大关，是当年全国财政收入的30%，其中预算内的非税收入只有800多亿元，而地方政府就占据了预算外非税收入的93.5%，达到3 000亿元。由此可见，我国地方政府掌握了一定的财政权力资源，但却没有一个稳定的权力结构与其对应。

3.地方缺乏本级预算自主权

我国中央政府对税收收入具有绝对的控制权，而地方政府的支出又常常由于受到中央政府行政命令的约束而难以结合本地的情况有效地发挥作用，这些命令主要是限制地方政府在确定预算支出规模和结构方面的自由，其中最重要的是关于失业救济预算方面的限制、中央对地方政府公务员的工资、薪金标准的制定，规定公共服务的补助率，实行预算审批制度，指定某些公共服务项目的标准等，所有这些都影响着地方财政对本地支出的自主权。就业指标的限制往往是由省级政府规定的，所有的建设性支出则由中央控制，而且这些支出必须在预算制定过程中得到批准，尽管新的预算法规定地方的预算不再必经中央批准，但中央政府对地方政府给出“政策指导”并要求其按一定的格式报告预算。例如，中央以限制投资增长为重点的宏观调控政策出台，基本建设投资首当其冲，地方基建投资占财政支出的比重便呈逐年下降的趋势，从2001年的12.54%下降到2006年的9.55%(注：《中国财政年鉴2007》第406—407页。)。中央对地方预算的限制使得地方无法根据其自身的优先顺序使用财力，也无法以其认为最优效益的生产方法和投入组合提供公共服务。而“相对于预算内支出，地方政府在预算外支出的安排上有更多的自由”［7］，各级地方政府经常通过非正常渠道扩充预算外账户，实际上，中央政府似乎从未严格限制过地方政府利用其非正规渠道获得一定的财政自主权。在1997年将预算外的政府性基金纳入预算内管理后，2006年各级地方政府的预算外收入仍占地方预算收入的32.46%。

四、我国财政权力结构的重构方案

市场经济的发展为财政权力结构的重构在确保其合法性的前提下，追求其有效性提供了条件。“一方面是以美元和美分测量的税收成本，而另一方面是以美元和美分在观念上可以测量的利益价值。人们可以从成本和利益的角度对政治决策进行有意义的讨论，这种讨论毫不逊色于对其他问题的讨论，因为利益和成本是能够相当准确地加以测量的”［8］。正如希克斯站在人类经济史发展的长河中所看到的那样，“市场势力用以改造岁入经济的办法之一是为它提供经济核算的机会，而在最早的岁入经济中几乎完全不具备这种条件”［1］。借鉴西方的公共财政体制理论，针对我国目前财政权力资源分散、财政权力结构失衡的问题，以一种有效的标准对我国的财政权力结构进行重构。

1.赋予地方政府一定的税收自主权

赋予地方政府一定的税收自主权是市场经济下保证财政权力结构构建有效性的前提，“税收立法权在中央和地方政府之间的适当划分，有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，更有助于保证地方政府有效提供公共品以及顺利履行其地区性的社会管理职能”［9］。对于税源较为普遍、税基不易转移、与中央税基的关系较小且对宏观经济影响较小的税种，中央只负责制定基本的税法，即中央负责税种的立法及解释，而开征停征权、实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应下放给地方政府，例如土地使用税就可作为省以下地方政府较为重要的税源，在选择税率上，赋予当地政府完全的自主权；对于税源在地区之间分布不均衡、不会对中央税基构成威胁且对宏观经济不发生直接经济影响的税种，应由地方政府根据本地情况决定是否开征，也应由地方政府自己解释，自定税率，自定减免税范围和违章处理办法。但在赋予地方政府一定的税收立法权时，也要防止地方税种设置过多、地区间税负、税率差别过大的情况出现，以保证全国各地的统一。

2.完善财政权力资源均衡化制度

用一种更为强调均衡化且透明规范的转移支付制度，可减少我国各地财政能力方面的差距，同时也是稳定财政权力结构的必要手段，一定权力结构下权力资源的不均衡必须通过转移支付的形式予以调整。但目前我国的转移支付还是保留了过渡性的特点，过多地考虑了各地区的既得利益，而且制度的完善也仅仅是在“增量”上做文章。完善财政权力资源均衡化制度必须做到：第一，加大具有典型均衡拨款特征的财力性转移支付的力度，尽可能多地采用因素法和公式法，“主要的转移支付工具应是透明的、基于公式的补助”［7］。同时，转移支付均等化的度要掌握在它与促进地区税收目标相平衡以及支出需求相匹配的水平上，这需要中央对其转移支付的绩效进行追踪评估。第二，清理整顿专项转移支付，提高其管理的透明度。提高透明度有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、有操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、节能环保等社会事业发展领域的专项转移支付力度，研究建立专项转移支付资金绩效评价体系，并力争将有关信息反馈到预算程序中来。

3.保证地方预算的自主权

“作为一个中央集权制的国家，中国的所有预算机构均由中央政府委派。然而，即使在中央集权制国家的内部，也只有在地方政府拥有充分的自主权的情况下，才可能增加地方政府预算的有效性和实现分权的效益”［10］。地方政府的预算自主权包括以下内容：第一，地方政府的预算自主权要求地方政府预算的编制能够独立于中央及其上级政府的预算。在实际操作中，地方政府要有权力在上级没有及时批准预算的情况下，通过本级预算。其前提条件就是地方政府必须有明确且稳定的收入来源，这就要求来源于上级的财政资金通过固定明晰的原则（税收收入的分享）和公式化（转移支付）确定。第二，地方预算自主权就意味着地方拥有充分的税收自主权，地方才有能力根据管辖范围内的具体情况增减其预算规模，调整预算结构。第三，地方预算自主权是地方政府有权力根据其管辖范围内社会成员的偏好决定财力使用的优先顺序，并且能够以其认为最有效的生产方式和投入组合提供公共品。另外，还应通过立法限制中央对地方“无补助”型的指令性政策。

4.地区性推进财政权力结构重构

财政权力结构的重构是与经济社会发展水平相关联的，由于我国地区的地理条件、自然禀赋、政策引导、发展规划的影响，我国地区发展一直呈东、中、西部阶梯型的发展态势。

1994年分税制改革并没有将地区差异考虑在其中，具有“一刀切”的性质，与我国阶梯型的经济发展水平不相适应。具体表现在：东部沿海发达地区基本上已具备城市经营能力，公共资金充裕，不依赖中央的转移支付，并且能够培养出新的税源。对于这样的地区，应逐步取消维护其既得利益的税收返还，率先下放税收自主权，准许地方在一定限度内开征新税种、调整现有地方税的税率以及与中央同源课征等，这样就可以将地方的部分政府基金收入纳入到税收管理体系当中，使其更加法制化、规范化。而对于中西部相对落后的地区来说，受其经济发展水平的限制，自有财力的增长非常有限，还应遵循“统一领导，分级管理”的原则，主要依靠中央的转移支付。“充分考虑地域、地区差别，建立适合每一个地区经济特点的财政体制，会极大地促进该地区的经济发展，会为逐步解决地区发展不平衡的矛盾创造保证条件，同时减轻中央财政承担落后地区支出的沉重负担”（鲁昕，1989）。

五、结 论

对于我国而言，正处于社会经济的转型期。计划经济下，整个社会受国家计划的限制并形成了强烈的依附性，以财政支出带动社会经济增长的方式与社会个体本身发展动力的停滞产生了冲突，为解决和缓解这种财政压力，维持政府的合法性，财政体制发生了变革，这个过程便是向民间释放权力资源的过程，也是寻求市场自由配置权力资源的过程。而在这种权力结构调整及权力资源释放的过程中，对市场的运用却出现了过度，在将大量权力资源释放给市场的同时，对教育、医疗等支出权力也同样下放；在推动东部及城市发展的同时，却忽略甚至是遏制了其他地区的发展。同样，在财政体制内，中央“统一领导”的权力结构并没有发生改变，但权力资源却以各种不规范的形式分散在地方。正是这种财政权力结构的失衡和权力资源的分布不均加剧了由市场经济发展所造成的不均衡，这种不均衡严重威胁到全体社会成员对目前我国社会系统结构的认同感。

“权力资源的分配”并不等同于“权力结构”，现代政治学认为“权力资源”是“权力”的基础，但分散的“权力资源”仅仅是权力赖以形成的必要条件，而不是充分条件。市场成为权力资源配置的主体，但其有效运行的前提是要具有一个规范稳定的制度环境，“随着经济私有化以更大的速率增长，需要有一种透明、一视同仁的财政制度来代替残存的协商式和随意的财政安排”［7］，财政体制作为“权力的制度性调配”的重要载体，其内部的权力结构必须规范稳定，而不能单纯依靠地方政府对财政权力资源的自行“挖掘”维持体制内的均衡。因此，在权力资源配置方式由计划向市场转变的过程中，财政权力结构必然要率先重构，从而进一步促进社会系统中规范结构的形成。

参考文献：

［1］ ［英］约翰•希克斯.经济史理论［M］.厉以平译，上海：商务印书馆，2007.15-17，24.

［2］ 现代汉语词典［S］.北京：商务印书馆，1992.

［3］ ［英］安东尼•吉登斯.社会的构成［M］.李康，李猛译，北京：三联书店，1998.99.

［4］ 刘志广.中央集权型财政体制与我国古代社会发展的停滞［J］.上海行政学院学报，2002，（2）：41.

［5］ 尤尔根•哈贝马斯.合法化危机［M］.刘北威，曹卫东译，上海：上海人民出版社，2000.4-5.

［4］ 阿玛蒂亚•森著，于真译.以自由看待发展［M］.第1版.北京：人民大学出版社，2002.15.

［6］ 王绍光.分权的底限［M］.北京：中国计划出版社，1997.5.

［7］ 罗伊•鲍尔.中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系［M］.北京：中国税务出版社，2000.206.

［8］ ［美］J.M.布坎南.民主政治论、财政制度和个人选择［M］.穆怀朋译，上海：商务印书馆，1993.180-181.

［9］ 邓子基.地方税系研究［M］.北京：经济科学出版社，2007.258.

［10］ 黄佩华，迪帕克.中国：国家发展与地方财政［M］. 北京：中信出版社，2003.137.

（责任编辑：韩淑丽）