农村最低生活保障制度若干问题探讨

吴锦顺

摘要:当前建设社会主义新农村和全面建设小康社会,要让改革的成果惠及亿万人民,就必须要保障广大农民的生存权,切实改善他们的生存条件和生活环境。

关键词:农村最低生活保障制度;新农村建设;绝对贫困线

农村贫困是一个众所周知的事实。2003年,全国城镇居民人均可支配收入实际增长9%,农民人均纯收入实际增长4.3%。城乡居民收入差距已从1997年的1: 2.47扩大到2003年的1: 3.24。从1997年到2003年,全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有超过5%,仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。目前,7亿多农村居民在全国消费品市场所占份额仅为38.9%,而不到全国人口40%的城镇人口却占有全国60%以上的消费品市场。

一、建立农村低保制度的必要性

我国建立农村最低生活保障制度保障农民的基本生存权具有特别重要的意义,这是由当前我国农村最低生活保障制度建设的必要性所决定。

(一)现阶段农村土地的保障作用销弱,建立农村最低生活保障制度是提高弱势群体的社会风险承受能力,是市场经济发展的客观要求,也是促进农村经济发展的需要。生活相对贫困的群体对社会风险的承受能力不足。改革本身又是经济利益在个社会的重新分配过程,蕴含社会风险,形成对社会成员的压力;而市场经济就是风险经济,以小规模、分散化为特征的家庭承包制使得弱小的农民个体无法依靠自身的力量化解市场风险;随市场经济发展和农村社会发展,土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担,尤其是无法抗拒来自市场经济的风险。

(二)建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。政府有责任切实保障农民的基本生活权益,全体公民都享有社会保障权利,农民自然包括在内。

(三)建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障体系的关键。根据我国农村的实际情况,农村社会保障体系应该包括农村社会养老保险、农村合作医疗、农村最低生活保障等。若缺乏农村最低生活保障,则农村社会保障体系不会完善。与城镇最低生活保障制度一样,农村最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障,是政府为农民设立的最后一道安全网。农村社会保障必须有这种保底措施,它是其它社会保障措施无法替代的。

(四)建立农村最低生活保障制度是实现社会稳定,构建和谐社会的需要,是社会主义精神文明建设的需要。目前,除全国温饱问题没有解决的人口外,每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。

二、建立农村低保制度的可行性

建立农村低保制度的可行性包括政治可行性、政策可行性、经济可行性、组织可行性进行可行性,以及完善农村低保制度角度以对策的方式的操作可行性。

(一)从政治可行性及政策可行性角度:首先,建立农村最低生活保障制度是实现公民宪定权利向现实权利的转变,是宪法赋予农民的权利。我国宪法规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是我国宪法对年老、疾病或者丧失劳动能力的公民物质帮助权利的规定,是建立农村低保制度的宪法依据。其次,建立农村最低生活保障制度是中国共产党坚持“以人为本,执政为民”的政治要求。再次,建立农村最低生活保障制度是建设社会主义和谐社会的内在要求和本质反应。最后,建立农村最低生活保障制度实施全面建设小康社会的方略和社会主义新农村建设的必然要求,和体现了中国政府解决“三农”问题有关政策。

(二)从经济可行性角度:国家具有承受建立农村低保的财力。建立农村最低生活保障制度的瓶颈是解决农村最低生活保障的资金来源。只要国家对农村低保高度重视,采取适宜的标准和恰当的政策,在广大的农村全面建立低保制度,国家的财力是可以承受的。2006年中央财政安排扶贫开发资金137亿,比2005年增加7亿,重点支持农村贫困村的基础设施建设、贫困地区的农业产业化发展、农村贫困劳动力转移培训。目前每年中央扶贫资金总量超过300亿元,如果这些资金用于建立低保已经足够(亚洲开发银行估算全年只需27亿元低保资金),甚至可以把低保标准提高到目前的绝对贫困线(627元)之上。

(三)从组织可行性角度:目前,从我国实行农村低保的地区看,民政部门是建立健全农村低保的组织者和实施者。首先,民政部门作为政府主管社会救济工作的职能部门,在社会救助方面己经积累了许多宝贵的经验,况且农村最低生活保障制度属于社会救助的范畴,是规范化制度化的社会救助。其次,农村最低生活保障制度相对于城市最低生活保障制度是后起之秀,可以借鉴城市低保的成功经验。城市低保是由民政部门组织实施的,实践证明由民政部门组织实施是可行的,而城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度有着异曲同工之处。因此,在低保实施的方面积累了有许多经验的市、县民政部门能够胜任农村最低生活保障制度的实施。

(四)从操作可行性角度:首先合理可行的确立最低生活保障线。农村居民最低生活保障线不必要强求一致,可因地制宜。在确定本地农村居民最低生活保障线时,可以采用生活需求法确定绝对贫困线或恩格尔系数法确定绝对贫困线;将占社会20%最低收入人口的收入水平作为相对贫困线。 依据绝对贫困线确定各地的农村最低生活保障线。其次,可以通过构建最低生活保障资金供求系统,提高最低生活保障资金的管理效率。

三、建立和完善我国农村居民最低生活保障制度的若干对策

吸收借鉴国外社会救助的思想沿革和制度建设,对于中国建立和完善农村居民最低生活保障制度具有十分重要的意义。我们可以从中得出一些有意义得观点:

第一,我国农村居民最低生活保障制度建设的指导思想应当明确。建立和实施农村居民最低生活保障制度要以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导,从实际出发,逐步健全完善与农村经济社会发展水平相适应、面向农村贫困人口的基本生活保障制度,确保困难群众的基本生活,促进农村经济发展、社会稳定,保障改革开放和现代化建设的顺利进行。

第二,注重农村居民最低生活保障制度的法律建设。立法的完善是社会救助工作的根本保证。用法律来确认社会救助在社会保障体系中的地位和所发挥的功能,明确社会救助在社会转型期的性质、对象、内容、标准,规范救助执行者的职责和相应的申报审批程序,是我国建设农村居民最低生活保障制度、建立健全社会保障体系、维护社会稳定、推动社会进步的当务之急。中国此方面的内容无论是中国古代还是近现代均是以国家政策形式出现,而没有上升到“法律”的高度。要建立真正意义上的农村居民最低生活保障制度,立法的保证是必须的。

第三,依据本国的国情来确定农村最低生活保障制度的具体内容。一个制度体系,尤其像社会保障这种由社会政策支撑的制度,必然依据本国的国情来确定,并反映本民族本国家的社会文化发展状况。因此,要发挥最低生活保障制度的最后防护网作用,就必须将其制度,这也就要求对救助的对象、内容、标准、实施者及其责任等等都有详细具体而明确的规定。

第四,依据社会经济发展水平科学界定农村最低生活保障标准(或贫困线)。无论是建立社会救助制度最早的国家英国还是颁布第一部《社会保障法》的国家美国,各国都是依据社会经济发展水平科学界定最低生活保障标准(或贫困线)这一动态指标。当前,依据我国经济发展水平,应该建立低水平、覆盖全面的农村最低生活保障制度。而且农村最低生活保障标准应该依据物价水平而适时调整。

第五,对政府在农村最低生活保障制度的建立与发展的过程中要有一个客观准确定位。没有政府的加入,现代社会保障制度的建立就不会出现。从制度的产生和政策调整来看,政府始终处于提供社会保障制度的关键环节,并且发挥着特定的社会作用。政府致力于建立社会保障制度,或者是为缓和社会阶级矛盾的紧张局面(如德国),或者是作为扩大内需的手段,阻止经济危机的深化(如美国),也出现了所谓的福利国家(如英国)等。

第六,在农村居民最低生活保障制度中,要重视发挥民间作用。无论是从最低生活保障资金的筹集还是制度建设,民间组织在国外的最低生活保障制度都中发挥着重要的作用。所以,除由中央政府和地方政府唱主角外也要充分发挥各级群众团体(工会、妇联、共青团)和各种民间组织(行会、商会、协会)及慈善机构(红十字会协会、中华慈善总会等等)的作用。

第七,鼓励自主就业。各国的社会救助制度都鼓励受助人员自主就业,防止受助人员因为社会救济而形成依赖,在对被救济人员“输血”的同时努力让其自己“造血”。这样既能减轻社会的负担减少受救助人员,又能提高真正提高他们的生活水平。

第八,管理规范化。各国都形成了规范的社会救助管理体制。我国在建立农村最低生活制度的时候要注意防止政出多门。多头管理导致决策权威性差、利益调整困难、人财物力浪费严重,缺乏效率。最后还应加强社会监管。

第九,注重农村最低生活保障资金的筹集和管理。可靠的资金筹集是农村最低生活保障制度建设的核心问题。国外的最低生活保障资金的来源渠道是多样的,而从筹资渠道上来讲,我国的最低生活保障的资金来源单一,即便是在有关的政策中规定了资金的来源渠道也是“试点”。在目前我国经济还不发达,财政能力有限,农民人口基数大的条件下,农村最低生活保障资金的筹集更应由国家、集体和社会共同承担,共尽责任。同时还应加强对社保资金的管理,资本化运行是国外的一个经验,有利于社保资金的保值增值。

参考文献:

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