提高我国政府食品安全监管能力建设的思考

刘　玲

摘要：我国目前的食品安全情况令人堪忧，政府的食品安全监管水平提高缓慢，效率低下，其食品安全监管能力亟待提高。本文对我国政府监管中存在的问题进行了深入的分析，从监管的制度层面和现实层面找出制约政府监管能力的原因，并以此从组织架构，立法，制度保障方面有针对性的提出了提高政府监管能力的建议。

关键词：食品安全 监管能力 监管制度

一、引言

国家食品安全是人类生存和发展的基础,它关系到人民的切身利益和社会的稳定。由于目前我国在食品安全监管方面存在着监管不力，监管制度不健全等问题，食品安全情况令人堪忧。注水肉、瘦肉精、微生物超标、添加剂超标、销售过期食品……我国的食品安全从产品原料供应到生产加工过程再到销售过程中，存在着农药、化肥的滥用程度高，食品加工中被污染程度高，食品加工中添加物比例高的现象。“阜阳奶粉”、“三鹿奶粉”等接二连三的食品安全事件的发生，让公众对食品安全产生了前所未有的信任危机。

保障公民的食品安全是政府的基本职能之一，保护公民的健康和生命安全，构建健全的食品安全监管体系，提高我国政府的安全监管能力成为当务之急。“监管能力是指能够使政府监管制度和程序的运行有利于实现企业、消费者和政府三者间利益合理平衡的能力，它主要包括监管规则的制定能力和执行能力。”

二、我国政府食品安全监管能力方面存在的问题

1.监管职能部门职责不明，监管效率低下。卫生安全监管的各个部门职责不明确,多头执法，职权交叉和责任真空状况时有发生。比较好管的，或者有一定好处的，有一定权力的，大家抢着管，真空地带却没人管，在“三鹿奶粉事件”中，出现问题的奶站国家既没有专门的监管办法，也没有明确的监管部门，原料奶中间收购环节基本处于失控状态。食品安全监管难以形成合力，使得食品安全监管的整体质量下降。

2. 政府监管缺位，监管人员行政不作为、寻租现象层出不穷。政府处在监管中的核心位置，应该最先发现和处理问题，但“阜阳奶粉”“三鹿奶粉”等大规模食品安全危机事件的爆发，却是在社会上已经引起了极大的危害，并被媒体报道后，政府才有监管行动。甚至在某些事件被曝光之前，某些地方政府部门还帮助违法企业掩盖事实，知情不报。还有一些政府监管部门的官员接受贿赂，与假冒伪劣食品的厂商勾结，使一些不具备生产条件的厂商进入市场。

3.检测水平不高。对食品进行检测的标准不一，行业标准，企业标准和国家标准混乱，甚至相互矛盾；检测人员的专业水平参差不齐；办公条件、检测设施和技术手段落后。省、市级监管部门配备的检验检测设备只能检验一般项目，苏丹红、三聚氰胺等重大危险源都无法检测。牛奶造假活动中，有违法分子利用检测仪器对照国家标准掺假，致使常规监管难以识别。

4.政府未能有效的促成社会监管的合力，社会监管力量薄弱。媒体作为主力军的作用开始显现，但是行业协会的自律作用和广大公众的监督作用却没有发挥出来。公众对于食品安全的基本常识知之甚少，在信息不对称的情况下处于弱势。一些受害的消费者往往并不知道自己的权利，也不知道别人的义务，更不知道产品所应当达到的质量标准。

三、对于食品安全监管能力存在问题的原因分析

1.食品安全监管主体设置的不合理。作为国务院直属机构，国家食品药品监督管理局负责对食品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

我国监管部门架构在设计时，多头管理，职能交叉重叠。如果有一个环节监管不力,会使其他环节的工作无效率。同时地方政府没有建立起负责协调和促进各个部门合作的领导机构，导致各个部门在监管的真空地带或者交叉地带监管行为混乱，大大降低了监管效率。

2. 食品安全立法不完善，制度存在漏洞。法律体系不够完善,可操作性差；食品质量认证标准缺乏统一性、公正性;食品安全信息体系不健全，在西方受到普遍重视的食品可追溯制度、食品召回制度、食品风险预警和分析等制度在我国都还处于空白的状态。另外，对危害食品安全的违法行为处罚太轻。企业作为第一责任人的要求在日常监管中没有具体可操作的政策，只要不出大事，企业就可以有机会蒙混过关。即使被执法人员查到，相较于造假所获得的收益，惩罚代价相对较低，违反食品安全的行为屡禁不止

3.食品安全投资的不足,关键检测技术和设备的落后,检验人员素质的低下,严重地制约了监管能力。县级质检机构80%没有检验设备，多数只能靠眼看、手摸、鼻嗅来检查食品质量或做一些形式检查，通过包装、生产日期、合格证等外观指标判断质量，在日益隐蔽的造假技术面前束手无策。许多市、县及其以下的乡镇政府监管机构没有食品安全监管人员编制，由于在制度上对监督员缺乏统一的准入要求，多数监管人员的法律和专业知识贫乏，缺少食品安全基础理论和技术，不能满足依法行政的要求，更不能开展食品安全科研工作。

4.社会食品安全的监管体系尚未建立，食品安全宣传力度不够。增强政府的监管能力需要社会监督体系的支持，社会公众支持不够，极大影响着食品卫生监督工作的成效。政府在食品安全法律、法规、标准、安全知识方面宣传不足。生产经营者对食品安全的忽视，使食品安全在源头上少了一道保护闸；而消费者对食品安全的缺失与无能为力，则为食品安全违法行为的泛滥提供以生存的土壤。

5.政府问责制缺失。由于法律没有形成有效的失职行为责任追究制度，当前食品安全监管中广泛存在“执法不严”、“违法不究”的现象。由于一些监管者权力寻租的成本比较小,接受贿赂、与假冒伪劣食品厂商持续合谋是风险中性监管者的理性选择。在阜阳劣质奶粉事件中,工商、质检、卫生部门互相推卸责任的虚假行政、工商监管者的腐败行为也客观反映了政府问责制的缺失。

四、对于提高我国政府食品安全监管能力的建议

从2009年6月份开始实行《食品安全法（草案）》，这部法律在组织架构和法律上进行了改进，对食品安全的监管进行了体制上的保证。就在新的法律框架下，针对出现问题的原因，本文就如何提高政府的监管能力提出几项建议：

1.健全组织机构，建立协调机制，加强部门的职责和沟通。将对品种的管理和“划段”管理结合起来，将监管的职能相对集中，权责明晰，对于需要“划段”的管理，要明确边界和衔接的方式方法，职能上尽可能避免交叉。加强工商、药监、卫生等部门配合，及时互通信息，充分发挥联合执法合力。成立相应的领导机构，明确兼职工作人员，逐步建立市、乡、村三级监管网络，初步构筑起一道基层食品安全防线。

2.建立完备的法律体系和食品安全制度。建立涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供依据。建立食品生产经营准入制度、食品安全监管制度和对食品安全违法者的责任追究制度构成的三位一体的体系。将食品标准尽快国际化接轨。在基层政府，食品生产企业质量安全定期巡查制度、食品生产企业质量安全强制检验制度和食品生产企业不合格整改帮扶工作程序等工作制度，保证相关立法和制度的有效实施。

3.加大政府部门在食品安全方面的投入，提高检测水平。完善监管机构的编制，着力提高监管队伍素质。避免使用不合格的监管人员。对新录用人员，要按照食品安全监管专业特性选拔，对现有非专业工作人员要加大培训力度。是提高技术装备水平，在省、市、县不同层面合理布局检测设备，既防止重复建设，又防止出现监测盲区。保障工作经费，将食品安全监管经费列入预算，并监督经费的合理使用。

4.建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布体系和食品安全信用体系。有关食品安全信息在收集、归纳和汇总后统一对外发布，以克服信息不对称,引导公众在对食品的选择中趋利避害；建立畅通的信息监测和通报网络体系，使国家对食品安全进行动态监测，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。将信息披露机制与奖惩机制密切联系在一起，对假冒伪劣食品供给者和违规监督者给予经济上惩罚和包括“声誉”等非经济性惩罚。建立完整的“声誉”考核体系，使得那些违法者不仅在食品行业里难以立足，而且在整个社会中也难以立足。

5.加强宣传，建立社会监管体系。完善的社会监督体系应该有政府、媒体、行业协会、消费者和社会大众共同构成。开展食品法制宣传和安全教育，向公众定时发布食品安全信息，教育公众掌握食品质量识别方法；扶持食品安全法制建设类节目和专栏，加强舆论监督和宣传；把食品安全常识列入中小学生的教育课时，开展食品卫生安全教育。政府提供平台让消费者参与食品安全管理，加强行业自律，把食品企业对的食品安全责任真正化为自己的意识。

6.建立食品安全监管责任制和责任追究制。同时将食品质量安全纳入各级政府和有关部门的责任目标，签订食品质量安全目标责任书，成立了食品生产企业安全监管组，实行责任区域负责制，落实三级责任人，逐级分解食品生产企业质量安全专项整治的任务，对因工作不力出现问题的地方和部门，追究有关领导的责任。建立食品生产企业监管档案，做到了企业数量、质量状况、人员素质、生产设备、证照情况、产品流向“六清楚”，对由于食品质量问题造成安全事故的企业经营者还要依法追究开刑事责任，使企业自觉按食品安全标准生产加工。◆

参考文献：

[1] 陈律.论我国食品安全规制失灵的原因和对策[J].宏观管理，2006,（9）.

[2] 刘录民,董银果,王荔萍食品.安全监管能力建设探讨[J].农场经济管理,2009, (1)

作者单位：华东师范大学公共管理学院