对新经济形势下完善我国失业保险制度的思考

(西北政法大学陕西西安710063)

摘要2008年由美国次贷危机而引发的金融危机席卷全球，也给我国就业市场带来了强大的压力。因此，借鉴西方国家应对金融危机的办法，改革我们的失业保险制度迫在眉睫。一要完善我国失业保险制度的立法体系；二要完善我国失业保险促进就业功能；三要扩大我国失业保险的覆盖范围；四要建立灵活的失业保险待遇机制；五要建立特别保险金。

关键词失业；保险制度；制度完善；

2008年由美国次贷危机而引发的金融危机席卷全球，世界经济放缓，并且局势还在进一步恶化，金融和经济问题可能转化为就业危机。国际劳工组织发出警告，到2009年底，金融危机可能使世界失业人口从2007年的1．9亿上升到2．1亿，创近十年的新高。次贷危机对我经济的影响也不容忽视，美国次贷危机造成我国出口增长下降，一方面将引起我国经济增长在一定程度上放缓，同时，由于我国经济增长放缓，社会对劳动力的需求小于劳动力的供给，将使整个社会的就业压力增大，我国外向型企业尤其是中小型加工制造企业和东部、沿海地区的就业已受到较大的冲击，不少企业出现工厂倒闭、工人失业的现象。在新的经济形势下，完善我国失业保险体系，健全我国失业保险的促进就业功能，对稳定我国经济发展，促进劳动力市场的发育有着重要意义。

一、经济发展对失业保险法律制度的影响

自工业革命以来，西方工业国家就开始不断出现规模化的失业。19世纪占主导地位的古典经济学把失业解释为个人问题，认为只要在完全竞争的条件下，通过市场工资率的自由变动可以调节劳动力市场的供求，最终实现充分就业；对于市场中存在一定的弱势群体，可通过失业保险给这部分人以一定的生活保障。因此三十年代大危机之前，失业保险制度的覆盖面较小，还不完善。

二十世纪30年代的经济大危机中出现了持续性的大规模失业现象，凯恩斯有效需求不足理论认为实施失业保险制度可以满足失业者的需求，从而也就扩大了整个社会的有效需求，失业保障和失业救济可以通过失业者消费支出刺激总需求，从而带动就业的增加。经过30年代经济大危机对就业的巨大冲击，人们普遍感到失业保险的重要性，英国于1911年通过其在《国民保险条例》中的相关制度，建立起世界上第一个全国性的和强制性的失业保险制度。随后，意大利、德国、奥地利等国相继建立了失业保险制度，强制性失业保险构成了世界失业保险制度的主流。

到了80年代，由于石油危机的影响，通货膨胀严重，国际竞争更趋激烈，很多国家的失业率大幅攀升，形成了自30年代以来最严重的失业局面。高标准的失业保险金支付日益膨胀，成为政府财政的巨大包袱。为减轻失业压力，很多国家大幅度改革了失业保险制度和公共就业服务制度，力主将促进就业作为其根本目标。各国的失业保险制度在继承和充实原有的对失业者进行基本生活保障的基础上，增加和强化了失业预防、职业促进与开发的功能，名称也作相应的改变。60 年代末，德国的失业保险法就改称为《劳动促进法》，国际劳工组织关于失业保险的公约也更名为《就业促进与失业保护公约》。

当前，面对次贷危机的影响，各国纷纷采取应对措施，通过为雇佣失业人员或不解雇员工的企业发放津贴以稳定现有就业的同时，采取加强财政补贴等形式，提供培训，以促进就业。

二、我国失业保险法律制度的发展历史

1984年我国开始了以增强企业特别是全民所有制大中型企业活力为中心环节的城市经济体制改革。改革的目标是使国有企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的生产者和经营者，并将对长期经营管理不善的企业按照优胜劣汰原则进行改组和关停并转。在这样的背景下，企业逐步建立了劳动合同制的用工制度，取代计划经济体制下国企职工的“终身就业制”，从而在客观上产生了对失业保险制度的社会需求。1986年7月，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，这一规定标志着我国失业保险制度的正式建立。

1986年初步建立的待业保险制度，在很大程度上只是一种制度象征，并没有发挥失业保险所应有的功能和作用。1993年5月，针对1986年《暂行规定》实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足，国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》。

随着市场经济体制改革的继续深化，原有的失业保险已经不能同时胜任国有企业失业工人保障者与维系市场导向的就业机制的双重任务，与建立统一的劳动力市场、实现劳动力资源合理配置的客观要求差距越来越远。1999年，国务院颁布《失业保险条例》，我国失业保险制度进入了一个新的发展阶段。

三、新经济形势下对我国失业保险法律制度的新要求

市场经济不断的发展带来的是劳动力的更进一步自由与解放，与此同时，劳动者面对市场对其自由的选择，在遭遇失业的困难时，有相当一部分人群是脆弱的，失业保险能为其提供必要的保障，不断完善与我国经济发展相适应的失业保险体系有其必要性与迫切性。随着经济的快速发展，中国与世界的联系必将更加紧密，中国经济与世界经济之间的相互影响也将更加明显，此次全球金融危机给各国的经济带来了巨大的振动，产生了大量的失业人口，对中国也产生了一定的影响。借鉴西方国家应对金融危机的办法，改革我们的失业保险制度有着重要的意义。

四、在新经济形势下对我国失业保险法律制度完善的思考

1、完善我国失业保险制度的立法体系

我国现行《宪法》对社会保险的原则作出了基本规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”而《失业保险条例》只是一个行政法规，在法律体系中属于较低层次的规范性法律文件，立法层次偏低，规定不够细密，执行弹性过大。在法律制度的纵向协调方面，急需一部对相关领域的问题作出准确具体规定、有可操作性、系统性的法律。在横向方面，需要与失业保险法律相配套的失业统计、失业登记与管理、失业保险基金的审计、监督等完善的法规，为失业保险提供良好的制度支持。更进一步，在促进就业已成为各国失业保险法重要组成部分的今天，加强失业保险法的促进就业功能是我国失业保险法发展的必然趋势，要做好与《就业促进法》的衔接甚至是融合工作。

2、完善我国失业保险促进就业功能

虽然《失业保险条例》提出要促进失业人员再就业，并原则性提出要提供“职业培训补贴”和“职业介绍补贴”，但要使我国失业保险法实现再就业功能，必须从法律制度上加以明确规定，并建立与之相配套的措施。首先，应调整就业培训、职业介绍在失业保险基金支出所占的比例。其次，应建立促进就业功能与享受失业保险待遇相联系的措施，使失业保险法贯穿促进就业的理念。再次，应建立制度评估机制，以适时调整相应的措施。

3、扩大我国失业保险的覆盖范围

我国1986年《暂行规定》及1993年《规定》中失业保险的覆盖范围仅限于国有企业，虽然1999年的《失业保险条例》将失业保险覆盖范围扩大至城镇各企事业单位及其职工。但与国际劳工组织及发达国家相比，我国失业保险覆盖范围仍然太窄，不包括城镇企业的农民合同制工、国家公务员、乡镇企业职工和一些特殊人群如未就业的学生。

中国社会科学院社会学所所长李培林和就业问题研究专家陈光金在2009年《社会蓝皮书》发布会上表示，受全球金融危机的影响，今年560万高校毕业生就业形势趋紧，预计年底将有150万人难以找到工作；农民工的就业形势也受到极大影响，已有400万农民工提前返回农村，但是大部分人并没有回到原来居住的农村，而是在当地的小城镇打散工。

此次金融危机，农民工遭受了很大打击，如果其生活不加以保障，将有悖于市场经济对资源配置的要求，不利于劳动力的合理流动、我国经济的可持续发展和社会公平正义价值观的实现。诚然，农民工由于其自身原因，存在流动性大等特点，但对在用人单位从事常年性工作的农民合同制工人，应与城镇职工一样享有同等的失业保险待遇。

我国失业保险范围只包括就业转失业人员，毕业学生不在保障范围之内。针对近几年将出现的大学毕业生就业高峰，探索以引导、帮助、扶持、促进就业为重点的特别失业保险制度及其相应的资金筹措机制、行政管理体制的重要性已凸显出来。

4、建立灵活的失业保险待遇机制

应根据经济形势的变化，灵活的调整失业保险金支付待遇、给付期限和费率水平。

为了刺激失业者再就业，欧洲国家通常将失业保险金替代率与失业时间相联系，随着失业时间的延续，替代率通常成下降趋势；再者，还将失业保险金给付与求职努力联系起来，如果失业者没有履行积极寻找工作的义务，通常会受到惩罚，惩罚方式主要是暂时或永久性取消其失业保险金。而在我国，替代率是相同的，并且不考察失业者是否积极求职，相比全程平均提高失业保障水平，采取递减的降低保障水平并与求职相联系，更能有效提高失业者的求职积极性。

对于一般失业，普通失业保险可以应对，而当国内宏观经济不景气或者是全球金融危机对国内带来严重影响时，对于此种特殊情况，为了更好的保障失业人员的利益，失业保险期限不应局限在固定期限，可以适当临时延长失业保险待遇期限。比如此次金融危机智利议会通过了“强制失业保险法”修正案，加大失业保险投入，提高保险受益金额，并把受益期限从5个月增加到7个月。

目前，我国失业保险制度在保险费率的规定上采取了统一费率制，失业保险的收缴费率以企业工资总额为基准，即不管什么行业和单位，都要统一的费率标准缴纳保险费，这种制度的设计完全忽视了行业之间、企业之间的差异，这对一些相对比较稳定的行业来说是不公平的。从世界各国关于失业保险的规定看，不少国家采取了行业差别费率制和分段费率制等。行业差别费率是在各行业不同失业率的基础上，将对各行业失业保险费用征缴的比率与该行业的失业风险程度结合起来，失业风险越高的行业，缴纳失业保险金的比率相应越高。采取该费率制的理由是：失业是对社会福利的损害，因此造成非自愿性失业的雇主应更多地承担对社会福利损害的修复责任，否则有悖公平原则，不利于提高企业的缴费积极性。分段费率制是以宏观经济的不同景气阶段来决定，经济景气时，就业率高，雇员的工资标准可能越高，而经济不景气时，就业率低而失业率高，雇员的工资水平相应较低。分段费率制的基本原则是失业保险基金的收缴与失业率呈反向变动，即就业水平越高，失业率越低，雇主支付的工资总额越大，被征缴的失业保险费就越多，以为经济不景气时积累更多的基金，应付可能出现的大规模失业，而当经济不景气，失业率高时，被征缴的失业保险费就低，从而有利于降低用工单位的劳动力成本。

5、建立特别保险金

我国失业保险金的最主要来源渠道是企业和职工个人缴纳的保险费，增值部分为其利息，来源渠道单一，政府财政在支付不能时承担补充性责任。面对金融危机带来大规模失业可能造成失业保险基金支付不能的情况。应建立特别财政投入机制，以应对可能的危机。

总之，面对新的经济形势对我国失业保险制度提出了更高的要求，我们必须顺应时代的要求，不断完善我国的失业保险法律制度，为我国经济发展提供有力的社会保障。

参考文献

[1]马永堂．国外改革失业保险促进就业措施[J]．中国劳动，2007(1)．

[2]林嘉著．社会保障法的理念、实践与创新[M]．中国人民大学出版社．2002．4．P209．

作者简介

王梦涓(1980-)，女，西北政法大学研究生教育院，法律专业，硕士研究生．