以政改破解改革难局

汪　伟

３月一到，“两会”如期召开。这次“两会”因为会期短、议程简而被称作“节俭的两会”。不过，“节俭”并不意味着需要讨论和决策的事情不多，也不意味着需要面对的局面不繁难。恰恰相反，随着全球金融危机深化，2009年将是中国经济、政治和社会的“大考之年”，观之以更长远的历史眼光，随着改革开放步入第二个30年，随着中华人民共和国进入第60个年头，更多的问题需要中国来解答。

一年之计在于春，记者采访了兼任国家行政学院公共管理教研部和北京大学政府管理学院教授的汪玉凯先生，请他谈谈当前改革的局面和任务。

《新民周刊》：“两会”之前不久，山西发生矿难，这些年中央和山西政府对安全生产抓得不可谓不紧，措施不可谓不多，力度不可谓不大，但安全疏忽和矿难不已的现状却迟迟难以逆转，同样的情形还反映在食品安全、反腐败等领域，而户籍、医疗改革以及反对行政垄断等领域的改革也出现了难以突破的局面，有人说，改革30年后，改革陷入了难局。进一步改革，重点何在，难在何处？改革的动力来自哪里？

汪玉凯：中国的改革和人一样，经过30年后进入了另一个阶段。过去的３０年虽然有问题，但还是成功的，从一个闭关锁国的状态走到今天，改革取得的成就很不容易，但是随着改革走进30年这么个坎，改革本身进入了一个战略转折期。这个转折期有两个标志。第一个标志是人们重新思考认识改革。30年前改革开始的时候，人心思变，穷则思变，在改革的问题上，中国社会有充分的共识。今天我们能不能再形成一种改革的共识？如果找不到共识，你认为改得不够的地方，他认为恰恰是改过头了，你认为有些改革是好的，还需要进一步深入改革，他认为这些问题正是改革本身造成的，同一件事情，不同的群体看起来可能完全两样。改革就要困难得多。

第二个，改革的重心在转移。过去３０年是以经济体制改革为主导、主干进行的，其他改革都是配角。经济发展是最重要的，改革的首要任务是解决吃饭问题。其他的行政、教育、科技、社会体制改革都是配角，是为经济体制改革服务的。改革以经济体制改革为主轴向前推进，遇到什么问题再解决什么问题。这就是中国改革的思路，一种渐进式的改革，和前苏联经历的激进的“休克疗法”，先解决政治问题再解决其他问题的模式很不一样。当然，中国改革也是以政治改革开道，当时不否定“文革”，不纠正冤假错案、拨乱反正，经济改革也改不动，政治改革承担了为改革破题的任务，但局面打开之后，整个重心就放到经济上去了。从1978年到1989年，中国的思想是敞开的，急着要吸纳世界各种思想文化，来审视中国的道路。那之后是一个分水岭。如果没有１９92年邓小平南方讲话，经济改革很可能要走回头路。邓小平没有让经济改革回头，在１９92年坚定选择了市场经济，使得经济体制改革的目标完全清晰了。经济改革一步步开始深化，市场经济体系，包括法制和一整套制度架构，都由此推动了。但政治上相对滞后，甚至把80年代已经走出来的东西也收回去了。在某些关键点上，权力更加集中。

这种改革模式的成就有目共睹，但问题是一条腿长、一条腿短，难以持久。到了2004年、2005年，中共十七大之前，靠在经济领域进行单兵突进的改革遇到了很大阻力。“十一五”规划中有很多很好的判断。比如说，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。这个判断值得关注。行政体制改革是政治体制改革的下端，又是经改和政改的结合部，已经深入到核心的利益层面。2005年后我们明显观察到，改革努力在行政体制内部进行政府自身的改革。改革的重心已经发生了调整，要求政治改革和经济改革并驾齐驱，我们甚至可以说，时至今日，政改的重要性已经超过了经改。

中国改革内在的要求、发展的逻辑要求我们把改革的重心放在政改上，但是政改很困难。一方面是因为30年来政改明显滞后，而且改革还带了一个怪胎，就是权贵资本。权力与资本结合了。80年代这一点还不明显。１９92年以后，权力与资本的结合越来越紧密，从上而下，形成了一个非常庞大的体系，它不是一个个别现象，而是一个强大的利益集团。他们和资本的关系千丝万缕，两者结合，成了改革路上的巨大障碍，就像乌龟背上的硬壳一样。我们随时都能够看到权力资本的影子。改革一旦要触及他们的利益，几乎就寸步难行。这个改革难度和80年代初是完全不一样的。

在这样一种非常僵持、非常复杂，权贵资本渗入到社会方方面面的情况下，改革的动力在哪里？我觉得动力主要来自两个方面。

第一个动力是中国社会经济政治中不可能不出现问题。有时候这些问题以非常尖锐激烈的形式表现出来，这些问题会驱动改革。一些地方官民冲突日趋激烈，公众不信任的情绪在加剧。我举一个例子，央视一栋楼烧掉了，老百姓的心态和80年代完全不一样，那时候大家也许会认为，这么大一栋楼，还没有用，就烧掉了十几个亿，很可惜。现在很多人心情很复杂，甚至有一种幸灾乐祸的心情，竟然“乐于”看到它被烧掉了。这反映了老百姓的一种政治情绪，这也是一种政治压力。压力会导致改革。

第二个，社会公众对政治改革还是有很高很强烈的诉求。对权力与资本结合，侵害老百姓利益的现象，老百姓有强烈的改革的冲动和欲望。

《新民周刊》：在谈到中国改革的策略时，“增量改革”是一个常常被提到的词，但随着前些年政府税收剧增、大型国企获得大量政策性收益，改革的增量显然在不断变成改革的存量。最近一些经济学家如张维迎提出，要将央企股份和外汇储备均分给全体国民，这种“存量改革”的思路立刻遭到了强烈的反对。我们不讨论张维迎这个方案的可行性，而是想请教，改革能够一直回避存量而进行下去吗？当中国经济受制于内需不足的时候，我们的分配制度应该做什么样的调整？

汪玉凯：政府是一个社会里唯一掌控着调整利益分配杠杆的力量，它可以通过各种手段调整利益分配的格局。现在的利益格局说明分配杠杆掌控不力。邓小平提出“让一部分人先富起来”，在“效率优先”的格局下，可以说我们在相当长一段时期内，存在着“公平”问题，如何使利益分配的差距控制在一定范围内，避免发生激烈的冲突。回过头来看，当年考虑也欠周详。利益分配失衡有三个标志，个人财富贫富差距扩大，城乡差距扩大，地区差距扩大。我们没有抑制住贫富差距过大和城乡、地区差距扩大的问题。

第二个问题是政府拿走的太多。税负太高，税种太多，通过税收，通过审批，通过行政垄断，政府从社会财富的大蛋糕上切走的太大，而留给老百姓的太小，这就是通常说的“国富民穷”。除了一部分强势利益集团，稍好一点的是中产人群，乐观估计有1.2亿人左右，再下来的都可谓“弱势群体”。

这个问题已经得到了中央政府的关注。通过加大基本公共服务投入，投入民生和社保领域，实现基本公共服务均等化，是一种调节分配制度的努力。

《新民周刊》：我们国家的政府很大，很强势，掌握了很多资源，设置了很多行政审批的权限，相比较而言，社会和私人的力量较小。现在为了应对经济危机，大量资源被优先投放到政府和大型央企主持的基建和产业项目中去了，人们担心危机过后，会不会距离“小政府、大社会”更远？我们如何处理临时性救市措施与整体性改革安排的关系？

汪玉凯：先请你注意一个新动向。今天发改委在公布4万亿的信息时，有一个调整，就是说要吸纳民间资本。中央拿1.18万亿，其他的就是地方政府和民间资本来投资。

政府用强制力量收税，世界各国莫不如此，税收上来后怎么用才是关键。西方国家，尤其是高福利国家，税收都是很高的。但高税收都是用在调节社会利益，反馈社会，建立社会福利上面。中央政府已经注意到这个问题，但难在哪里呢？难就难在政府自身太强势，自身有很多不合理的开支。一个县政府的办公楼赶得上美国的州政府办公楼。公车消费，公款招待，公款出国，有人测算下来，每项每年都要开支3000亿，加起来就是9000亿。财政部不认可这个数字，说没有这么多钱，人家问它到底是多少钱，它又说不出来。我们的行政成本居高不下，是公众不信任政府的一个重要根源。

政府自己有特殊的利益，而且鼓励了垄断国企的利益。垄断行业职工数占中国职工总数的7%，但是工资收入占全国工资总数的30%。垄断国有企业越做越大，大量收购并购，形成了 “国进民退”的局面。政府管制过多，干预过多，设置的市场门槛过高，大量的民营资本被排斥在市场之外。中石油、中石化几乎收购了所有的加油站就是一个例子。社会办的加油站要么面临断油，要么失去定价权。中国经济如果继续这样发展下去，有非常大的潜伏风险。国有经济在非竞争领域的存在是常见的，如果大量竞争性领域都由垄断的国有企业占据，最后市场经济就会倒退到计划经济。

政府如何降低市场门槛，降低社会门槛，减少不必要的管制，给民营经济更公平的环境，是下一步经济体制改革中的重点。垄断行业背靠政府权力，不打破这种垄断，就不能真正建立市场经济，也不能真正建立起公平的竞争环境。

《新民周刊》：要求政府公开信息的呼声越来越高，有两个信息值得注意，其一是上海一位律师坚持要求发改委公布更加详细的４万亿的项目信息，其二是阿勒泰地区实施的官员财产申报。如果说前者有《政府信息公开条例》可以依据，官员财产申报却迟迟没有法律规制，这对反腐败产生了什么影响？

汪玉凯：我们这个话题从90年代就已经讨论得很热烈，但几经酝酿，几经流产，这给老百姓一个很不好的感觉：凡是改老百姓的，不管是征地还是下岗，动作都很快，效率都很高；凡是改政府自身的，改当权者自身的，都步履艰难、困难重重。官员财产申报制度是一个普遍的制度。台湾地区没有这个制度，陈水扁不就逍遥法外了吗？为什么我们推行不下去？

触犯了当权者的利益，改革就困难。公车改革不知道改了多少次，都以失败告终。一个副部级官员，退休后还要配专车，这是全世界都没有的。我们的公费医疗中相当一部分被“干部”医疗花掉了。还有以权谋房。国外很多国家实行官邸制，哪怕你是总统，任期一结束，就要把房子空给下一任。我们建议多次，中国应该搞官邸制，减少马路边上的腐败。现在官员调动、挂职锻炼，都有好几套房。人走了，房子还给他留着。但涉及到这些问题，改革的步子非常艰难，甚至连启动都启动不了。改革如果不在关键的地方，特别是涉及到官员特权的地方，动真格的，就很难取得公众的信任。

《新民周刊》：中共中央党校教授王长江最近撰文说，“党管干部”的思路应该与时俱进，不应该成为民众履行民主权利，选举基层领导人的障碍。关于“民主”二字，中国有很多不同的理解，有人认为民主就是建立在选举制度、“三权分立”和多党制基础上的英美民主体制，有人基于中国的民主实践提出“协商式民主”，耶鲁大学的王绍光教授最近在书里说，民主的真义只可能在古希腊的“抽签式民主”里才有。您怎么理解“民主”和民主在中国的前景和路径？

汪玉凯：两年前的两会上，温家宝总理接受记者采访时说，“民主、法治、自由、人权、平等、博爱，这不是资本主义所特有的，这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观”，他强调，在社会主义初级阶段，中国要完成两大任务，进行两大改革。两大任务是：“集中精力发展社会生产力，推进社会的公平与正义”。两大改革是“推进以市场化为目标的经济体制改革；发展民主政治为目标的政治体制改革”。

俞可平教授出了那本《民主是个好东西》的书以后，关于民主的概念，有一些争论。这些争论里反映出中国改革到现阶段，人们对中国政治体制改革和民主政治的发展的特殊关注。人们表面上是在争论“什么是民主”，实际上争论的是中国要走什么样的民主政治的道路。

我的看法是，从理念上看，民主、法治、自由、平等肯定是普世的。但是任何一个国家和一个时期，民主的形式是有差异的。民主的实质是多数人决定，本质是一种政治程序。这个本质，民主和法治等价值代表的人类文明本质，是不会变化的，但民主实现的形式可以有差异。美国是总统制的，英国是议会制的，中国是人民代表大会制度，不一定只有一种方式才能实现民主。美国式的民主制度不一定全世界都可行。

不同的民主实现形式孰优孰劣，需要社会发展实践来检验。这符合我们说的实践是检验真理的唯一标准。一个国家的民主制度好不好，要由在一个社会中体验、感受民主政治生活的普通公众说了算。这是最起码的前提。另外，我们要看它是使社会稳定还是导致社会动荡，是推动还是抑制社会经济发展，有利于社会成员张扬个性、发展创造性还是抑制个性与创造性，这是通行的标准。

中共十七大提出四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；提出要保障人民的知情权、表达权、参与权、监督权；报告说，人民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。这些目标在逻辑与表达上都无懈可击，重点是落实这些目标。

比如民主选举，应该把选举人的真实意见表达出来，而不能从外部施加压力。而且，选举应该在哪个范围内进行？除了能选村长，能不能选县长？民主不仅是一个口号，还要让老百姓体验到、感受到，才能取信于民。

《新民周刊》：在政府资源的安排和投入方面，不时会出现争议和分歧，我们注意到，美国的经济刺激计划一直在拯救企业和减税之间争论，过了很长时间才最后批准了一个综合了企业救助和减税的方案。中国的4万亿是更多地投往基建和大型企业，还是更多地用来建立社保体系，同样面临争议，但很短的时间里就确定了投向。我们怎么理解这两种政治过程的区别？在谈到中国经济增长，很多人认为很大程度上要归功于中国各级政府的权力集中，可以进行高效率的决策和服务。而民主总是和“分歧”、“争论”、“缓慢”联系在一起，因此被看作是一种效率较低的方式。怎么评估公共政策的效率？

汪玉凯：经济危机一发生，就有人说这是西方市场和民主制度的失败，我觉得下这个结论未免为时太早。中国一方面受危机影响，另一方面，在危机中经济表现仍然不错，这是我们的幸运，但不宜过于乐观，盲目乐观。我们的经济体系中还有很多问题，许多改革需要深入进行。危机来的时候，全球政府都在利用行政力量救市，我们也出台了救市的措施，但我们评估这些政策的效果时，不能把它们和我们的长期目标对立起来。

《新民周刊》：今年是五四运动九十周年，怎么看到五四运动提出的“民主”和“科学”九十年来在中国的发展历程？

汪玉凯：鸦片战争以来，中国人尝试了种种使中国与现代接轨的方法，从器物到制度，从改良到革命，不一而足，科技救国、教育救国、实业救国等等实践都开始了，但是没有一个成功。五四运动给中国人补上了思想解放这一课，是很有必要的。当时的启蒙者有他们自己的思想局限，但没有这一课，中国现代化路上恐怕还要走更多弯路。从那时候开始，民主和科学一直是中国先进人才追求的目标。虽然五四启蒙者提倡的很多现代价值并没有在中国真正普及，启蒙后来夭折了，没有完成，但启蒙的历史主题已经提出来了。我有一篇文章，谈的是对中国近30年来民主政治发展的思考，标题阐释的就是五四的主题：时代呼唤中国民主政治的发展。■