美国联邦政府高校学生资助理念探究

叶依群

[摘 要] 美国联邦政府拥有较为完善而复杂的学生资助体系。在不同的时期，资助理念随着美国高教自身的发展与政策的重心而调整。经过几次重大的调整，资助理念由国家利益至上向满足个人需要、高等教育机会均等变化。文章将从不同阶段政府资助理念探讨美国联邦政府大学生资助政策的变化和意义。

[关键词] 美国 联邦政府 高校 学生资助

美国联邦政府大学生资助政策自二战后诞生以来，经历了几次重大的调整，资助理念由国家利益至上向满足个人需要，人力资本投资理论，高等教育机会均等，扩大选择自由和成本分担理论等转变。美国高校的学生资助经过几十年的发展，形成了一套目标多样，种类齐全，行之有效的多目标体系。据美国联邦教育部公布的数据，自1969年美国高校秋季注册新生超过800万以来，30余年间，这个数字已经翻了一翻，到2004年秋季达到了1 730万，预计2008年秋季将达到1 800万。18岁~24岁美国青年升入大学的比例由1969年的27.3%提高到2004年的38%，上升了10.7个百分点。[1] 由此可见，自20世纪60年代末以来美国青年进入高校学习的人数和比例一直呈现稳定增长的态势。这不仅是美国高校适应社会需要不断发展和扩充的结果，而且与美国联邦政府高等教育政策的不断调整，尤其是美国联邦政府大学生资助政策的调整变化有密切关系。美国高等教育发展史上先后出现了5种学生资助基本理念。本文从不同阶段政府资助理念出发，探讨美国联邦政府大学生资助政策的变化和意义。

一、早期的“慈善”与“宗教”

美国联邦政府高校学生资助理念起源于民间，依赖于地方和教会，主张以慈善之心资助学生，并通过学生去传播宗教，为社会服务。在慈善与宗教理念指导下，美国高等教育的第一项奖学金由安妮·默尔逊女士于1643年在哈佛大学设立，开创了私人或慈善团体向大学生提供资助的先河。直到现在，这一理念仍是美国大学生资助业的重要支柱和民间捐资助学的基本动机。根据美国联邦教育部全国教育统计署报告，1989-1990学年，由各种私人和慈善团体向美国大学生（不包括研究生）提供的各类资助达32.0730亿美元。

二、20世纪50年代：

资助贫困学生，培养精英人才

二战结束后，美国经济急待恢复和发展，急需大量的科技人才和具有生产技能的劳动者。当时美国社会中闲置着数百万退伍军人，他们大都没有接受过高等教育，也没有较好的生产技能，难以找到工作。这些人流失在社会上既造成人力资源的浪费，又影响社会治安。为发展经济，提高国家的整体实力，美国联邦政府开始大规模干预高等教育的发展。1944年美国国会通过了《1994退伍军人重置法》，以立法形式保障联邦政府向退伍军人提供进入大学学习的学费和生活费，开创了联邦政府对学生资助的先河。[2] 1957年10月前苏联第一颗人造卫星上天，美国政府意识到了美国教育的危机以及高等教育对增强国防和发展经济的重要意义。在冷战思维的推动下，1958年国会通过了《国防教育法》。该法明确规定：联邦政府对高等教育进行资助是履行国防义务的一部分。据此，美国联邦政府设立了“国防贷学金”和“国防奖学金”，正式诞生了第一个联邦学生资助工程——国防学生贷款工程（National Defense Student Loan Program）。[3] 从本质上说，上述两法支持的学生资助项目充分体现了为国家经济发展服务，国家利益至上的理念。这一时期的学生资助以面向部分学生的有限的贷学金资助为主，资助行为多以慈善、宗教、国家利益理念为指导，无偿资助和有偿资助并存发展，但在实施上缺乏教育法律的规范和保障。

三、20世纪60年代：人力资本投资理论

著名经济学家、人力资本理论专家西奥多·舒尔茨1960年在一篇文章中首次提出了人力资本概念，随后加里·贝克尔等人研究了教育对国民经济增长的重大作用，认为教育是一种人才资本投资，是比其它物资资本投资回报更高、更有价值的投资。人力资本投资理论被认为是支持学生贷款的最初理论。“就美国经济增长而论，已有大量证据表明学校教育和大学的科学研究仍是经济增长的主要源泉”。[4] 学者们要求政府提供公共教育把人培养成更具生产力的劳动力，而当时美国社会上下正在高度关注贫穷以及如何消除贫穷的问题。肯尼迪和约翰逊政府发起了声势浩大的“向贫穷宣战”的社会经济改革运动及“民权运动”，公众强烈意识到美国社会生活的各方面包括教育，存在着严重的不平等。学者们要求联邦政府为促进经济增长拨款资助贫困学生。在各种因素的综合作用下，教育机会均等成为社会平等的代名词，“教育脱贫”成为联邦政府社会政策的重要策略。在人力资本投资理论的影响下，美国国会于1965年通过了旨在促进“机会均等”的《高等教育法》，在学生资助中确立了联邦的作用，这在美国大学生资助发展史上具有里程碑意义。这是第一部完全以学生经济困难程度来决定资助方式和资助金额的法律，它授权联邦政府为有特殊经济困难的合格高中毕业生接受高等教育提供“基本教育机会助学金”；为高校在校生设立联邦、州及私营机构低息的“国家担保贷学金”和资助高等学校的“校园攻读机会”等[5]，构筑了美国混合资助模式的框架。

这些助学金和学习贷款，不仅共同构成当时大学生助学贷款体系，帮助那些学习成绩优秀但经济困难的学生完成学业，扩大高等教育机会，而且根据不同学生的需求提供不同的资助。这说明美国联邦政府的资助政策在继续遵循国家利益至上理念的同时，开始向满足个人需求转变，由此也使1963年~1969年这个时期成为高等教育的“黄金时代”。再此以后，美国高等教育从英才教育向大众化教育迈进，并促成高等教育大众化体系的形成。[6]

四、20世纪70年代：扩大选择自由

20世纪70年代，美国大力发展社区学院，高等教育得以大规模发展，开始步入普及化阶段。为适应高教大众化向纵深发展的需要，美国联邦政府提出“扩大选择自由”的指导思想，认为免费资助在扩大高等教育教育机会均等方面只是边缘性的，需要进一步扩展学生资助政策对象，并明确将学生资助的目标转向普通民众。1972年修订后的《高等教育法》将“国防贷学金”改称“国家直接出资贷学金”，以区别于1965年设立的国家担保贷学金。1972年联邦政府实施了佩尔助学计划（Pell Aid Program），其主要目的是为低收入家庭学生的入学提供直接经济帮助。[7] 联邦佩尔助学金面向那些符合条件的尚未获得学士学位或职业学位的本科生提供赠予性资助，家庭预期贡献、就学费用、注册身份、学习计划的长短等多种因素决定学生所获得资助的数量，学生不需偿还资助金，每一个参与的学院都能得到管理联邦佩尔助学金项目的费用津贴。由于高校学费的提高，中等收入家庭对学生资助需求也在增加。为了满足中等收入家庭的需要，1972年修订的《高等教育法》规定：中等收入家庭的学生也有权享有学生资助，并相应建立了“保证学生贷款工程”（Guarantee Student Loan）。1978年，美国国会通过了《中等收入学生助学法》，以“扩大学生选择学校的自由”为依据，提出为进私立大学的中产阶级子女提供资助。《助学法》批准的主要措施有：提高申请“基本教育机会助学金”的上限，取消对申请“国家担保贷学金”的家庭经济调查的限制。该法实际上使所有需要贷学金的学生都可以申请并获得利率在９％左右的“国家担保贷学金”，同时，在昂贵名校上学的中产阶级子女获得政府助学金和低贷学金的机会也大大增加了，由此进一步扩展学生资助的范围。[8] 至此，美国联邦政府大学生资助政策开始服务于个人需要，促进高等教育机会均等的理念完全确立起来了。

五、20世纪80年代：成本分担理论

进入20世纪80年代，受全球性经济危机的冲击，美国陷入漫长的经济衰退期，政府的资助力度也随之降低，而社会公共开支项目越来越多，大学自身的开支也在迅速膨胀。由于人力资本投资理论预期的经济增长并没有发生，各国对高等教育与经济的关系有了一种更为客观的认识。经济上的困难使人们越发关注高等教育问题，特别是学生资助领域的公平和效率问题。在发达国家，经过几十年的发展，高等教育纷纷进入大众化发展阶段。高等教育成本分担理论的出现，使得各国普遍检讨自己的高等教育政策，政府降低了对高等教育的资助力度，各国在尝试把部分无需偿还的大学生资助改为各种形式的需要偿还的资助，这是大学生资助政策转变的酝酿和尝试阶段。

就20世纪80年代美国的经济衰退，美国当代著名教育经济学家约翰斯通提出了“成本分担”理论。它是20世纪80年代以来联邦政府调整大学生资助方案的依据之一。斯通提出，高等教育成本由教学成本、学生生活成本和学生放弃的收入三部分组成，家长和学生、纳税人、大学（慈善者）、企业四方都是高教的受益者，高等教育的成本应当由他们分担。但当时的情况是纳税人负担过重，学生及家长分担不足，由此政府大幅调整助学金与贷款的比例，助学金从1975年占总额75%下降到20世纪80年代末的40%以下，而贷款同期比例从20%上升到80%左右。[9] 助学金和贷学金所占比例分别从1975年80%和18%发展到20世纪80年代晚期的40%和50%[10]。从此贷学金逐步发展成为联邦资助的主要形式。成本分担理论成为联邦政府进一步调整其大学生资助政策的新理念。

为了与提高后的家庭分担水平相配套，提高不同家庭的承受力，1980年经修订的《高等教育法》将国防贷学金更名为“帕金斯贷学金”，政府担保贷学金改称“斯泰福贷学金”，分贴息贷款和无贴息贷款两种，还设立了“本科生家长贷学金”（PLUS）。这是一项政府担保资助，有子女在大学就读并有良好银行信贷记录的家长可以向参加此项目的商业银行贷款，利率不超过9%。20世纪80年代以来学生贷款发放额巨大，而同期市场利率较高，政府所担保的利率补贴额增大，同时财政紧缩使得政府负担沉重。因此，联邦政府重新将家庭经济状况作为学生贷款的申请条件，并规定年收入在3万美元以下的低收入家庭的子女方可申请借贷。由于借贷者迅速增加，也加大了低收入家庭对学生贷款的依赖，导致了贷款偿还拖欠和逃避偿还事件的增加。1981年国家取消了对高校18岁~21岁青年的社会福利保障，从而使得银行的积极性大为提高，借贷者人数急增，贷款总额日益膨胀。1975-1976学年学生贷款占全部学生资助总额的17%；1980-1981学年增长到41%；1985-1986 学年为49%；1992-1993学年为64%。［11］ 这一时期的学生资助理念以有偿资助为主，提高了资助的效益。

六、20世纪90年代：多元资助模式

进入20世纪90年代后，世界各国纷纷增加学生贷款的比例，一种新的多元资助模式正在逐渐形成。从特点看，首先是资助模式的多样化。没有哪个国家试图通过一种模式实现大学生的资助，一方面，学生的成本分担比例在增加，另一方面各国都在试图做到使学生“不因贫困而放弃大学学习的机会”，同时提高运行效率、减少公共财政依赖度的压力。其次是增加学生需偿还的资助比例。

1992年克林顿政府发起“社会服务计划”，1993年通过国会立法成为一项全国性大学生资助方案。1994年正式实施全国服务信托方案（National Service Trust）。为降低贷款拖欠率，联邦政府鼓励学生通过参加社会服务获得报酬，以克服经济困难，或替代贷学金偿还，鼓励学生在假期集中服务或毕业后服务，服务领域涉及社区中的教育、保健、环境和安全等方面。[12] 1992年国会再次延长了《高等教育法》的有效期，还新建了一个无补贴的贷款计划，没有家庭收入的限制，再次扩大了各种收入水平的学生和家长的贷款机会。

1994年克林顿政府开始实施联邦直接贷学金方案，美国联邦教育部是借贷人，拨款至部分大学，学生从大学得到贷学金，毕业后直接还款给联邦教育部，美国联邦政府行使贷款的发放和回收权，其目的在于减少中间环节，降低管理成本，降低拖欠率。

1997年克林顿政府开始通过以税抵费和减免税收的方法提高对高教的承受力，并建立希望奖学金工程和终身学习赋税扣除工程。

1998年修订的《高等教育法》大幅度降低了大学生债务人偿还贷款利率，在校就读期间学生债务人偿还贷款的利率从7.6%降至6.8%，偿还期利率从8.2%降至7.4%。而债权人将获得略高的利率，这主要通过一项新的银行政府补助金来实现。佩尔助学金的最大金额有所提高，1998-1999学年的最高金额为3 000美元，1999-2000学年的金额是4 500美元，随后的3年每年增加300美元，2003-2004学年每年增加400美元。申请佩尔助学金的资格也有所放宽，对于经济上独立的学生，每年收入的限额从3 000美元上升到5 000美元；对于经济上不独立但有工作的学生，金额从1 750美元上升为2 200美元。另外，享有助学金资助的学生名额扩大，以便资助更多的独立于父母、在校外打工的学生。［13］这一时期高等教育学生资助有了新发展，自助性的资助和推迟付费性资助在资助比例中日益增大，资助的额度提高、范围扩展，资助的手续简化，利率降低，资助理念呈现多元化并行的局面。

七、结 语

通过考察美国联邦资助体系创建发展的历史，不难发现美国联邦政府在学生资助理念方面的变迁。上述理念虽在出现时间上存在先后之分，但它们之间并不是相互排斥、相互替代的关系，而是相互包容、互为补充，形成了一个有机的整体。二战前联邦政府学生资助主要通过奖学金、助学金方式实现；二战后到20世纪70年代，除传统奖学金、助学金外，又增加了国防贷款、退伍军人助学金、国家担保贷款、工读计划、教育机会补助助学金等；20世纪70年代以后相继有了佩尔助学金、大学生家长贷款；20世纪90年代后新推出联邦直接贷款计划和全国服务信托计划。资助理念随着美国高等教育自身的发展与政策的重心而调整，其资金比重和资助方式也随之调整。在上述多元理念的引导下，美国联邦资助呈现多样性发展状态。从资助项目上来看，既有面向优等生的奖学金，又有为经济困难学生设立的助学金、贷学金，还有面向社会各阶层的税收补贴。更值得注意的是，美国联邦政府多元的资助理念也引导贷学金项目发展成为一个多目标的资助体系，既设立为经济困难学生提供帮助的贴息贷款，又设立无贴息贷款项目，以帮助中产阶层家庭更好地负担学生的教育费用，从而使学生贷款不再是经济困难学生的专利，扩大了资助的范围。同时联邦学生贷款还将贷款目标群体扩大到学生家长范围，允许符合一定条件的学生家长享受政府担保的低息贷款，以便更好地实现教育成本分担。

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[13] Michael Mumper. Removing College Price Barrier: What Government Has Done and Why It Hasnt Worked[Ｍ]．State University of New York Press Albany，1996.

（作者单位：浙江大学教育学院）

责任编辑 张 鹤