联合国教科文组织专家视野中的教育战略规划

中国常驻联合国教科文组织代表团

最近，我团赴联合国教科文组织国际教育规划研究所（International Institute for Educational Planning，IIEP）进行了调研，并根据对方最近一次规划专家会议的内容，就教育规划制定过程中需考虑的一些因素进行了归纳，以为我国教育规划的制定提供参考。

一、制订教育战略规划是达成社会共识的过程

1. 规划制订过程应成为政策对话过程

规划是一种政治行为和技术活动。经验证明，规划者和实施者之间对政策目标的理解往往有较大差距。当规划者与实施者对规划目标理解存在差距时，必然会极大影响整体规划目标的实现。所以，制定规划一定要走自下而上和自上而下相结合的路线。

2. 教育规划人员要参与政策制订

对决策者来说，规划者用数据说话可以避免想当然，至少能够制止部分不切实际的雄心。规划人员要对社会发展对教育的需求和教育体系整体能力做出科学的分析。

3. 教育规划制订过程要谨防三点

一是防止规划系统的官僚化，要防止中央部门独揽规划，不切实际地向地方发指令；二是防止做出不公平、不公正的决定，不要只重视某些地区，而忽视了其他地区；三是防止权力落入既得利益集团手中。

4. 制订战略规划是一个达成社会共识的过程

教育规划管理者不仅应具备必要的技术能力，而且还要有制定政策和沟通的技能，说服国家财政部门、地方政府、合作伙伴和社会团体，以形成更大的共识。

二、战略规划制订过程中需考虑的主要因素

根据教科文组织专家的定义，战略规划与长期规划的区别在于，长期规划制定和实施的外部环境是平稳的，而战略规划则要能够应对动荡和变化的外部环境。教育战略规划的目标必须是通过革除教育体制机制中存在的弊端，更有效地使用现有的资源，成为个人和社会发展的有效动力。战略规划的重点不是以扩展教育规模本身为目的，而是把重点放在教育改革和教育适应社会变革方面。除传统因素外，国家级战略规划还应考虑以下因素。

1. 全球化问题

全球化对各国教育体制机制将产生重大影响。教育制度要能够应对学历文凭国际化和劳动力全球流动的趋势。可持续发展和创新能力已经成为国家竞争力的决定性因素。规划者要考虑知识、信息和通讯革命给国家劳动力市场带来的质的变化。规划者必须考虑教育改革与社会发展的关联，同时还必须关注全球化带来的负面影响，思考教育如何为消除贫困、促进可持续发展服务。

2. 地缘政治问题

当前的世界局势迫使教育规划者思考包括地缘政治在内的问题。IIEP专家举例说明，短长期流动人口、土地、水和石油等因素都有可能对所需教育的实质产生影响。从更宽泛的地缘政治演变看，包括中国在内的一些国家从计划经济转为市场经济，中国在世界的影响力显而易见，新的战略平衡将决定2027年的世界前景肯定与2008年不同。地缘政治的演变将决定世界听到谁的声音，追随谁的议程。各国可能对中国语言和文化更加关注，中国对不发达国家的援助可能会对后者技术和金融结构产生影响。

3. 要对劳动力市场进行预测

欧美学者研究表明，当今高科技就业岗位因起点低而增长最快，但是对未来10~20年就业前景预测表明，大部分高校毕业生在高科技岗位就业的可能性很小，而掌握科技信息化技能的职员、秘书、零售人员和卡车司机等岗位，将成为从业人数最多的职业。

4. 教育规划的核心问题

学校有其漫长的培养人的过程，不能在短期内满足劳动力市场的人才需求。这里涉及教育规划的核心问题，即培养有学习能力的人。规划要有利于提高人的创新能力。促进学生学会学习，最根本的是促进教学模式的改革。

5. 要考虑网络和计算机对教育的影响

学生过分使用计算机，大量的学生论文从网络上下载编撰而成，省略了思考过程。规划者必须考虑制定对教与学新特点评估的新方法。跨境远程辅导的手段，更要求教育规划官员以创新的方式，对出现的新问题进行监测和评估，以制定新的管理办法。

6. 教育质量问题

从全球看，教育规模的扩大并没有带来质量的提高，而且教育界出现多种腐败现象。由于部分教育质量低下，或由于激烈的社会竞争，一些教师故意不完成教学大纲的要求，而在课后收取学生补课费，这也应引起规划制定者的关注。

7. 教育公平问题

许多国家的教育规划都要面对教育发展中不断扩大的不均衡问题，特别是区域不均衡问题。解决学校基础设施配备不平等问题只是降低教育发展不平衡的最实质和一个必要的环节。教育不公平问题需要扩大教育的规模来应对，但是也要求改变现行教育扩张的模式。就规划技术而言，微观具体的区域内学校合理布局规划更容易动员群众，提高弱势群体对教育的需求。

8. 建立和强化教育经费使用效率的分析能力

国家级的教育规划者往往要面临三种挑战。一是了解教育整体经费情况。据IIEP研究，在不少国家，国家对教育的投入只占整个教育经费的50%~60％，而面对教育经费来源的多样化，规划者的规划范围要涉及各级各类教育，核算各级各类教育成本。需要加强经费使用的问责制，建立一个完整的经费信息体系。二是加强对未来的预估，首先是人口推算。规划者要对班级规模、教学条件和设备增加、师资情况和软硬件配备进行预估。三是测评绩效。成果指标体系的使用经常催生经费制度的改革。把成果体系和经费使用效率挂钩已经不仅限于发达国家，在发展中国家也已开始实行。指标体系要包括成果（Rusults）、影响力（Impact）和效率（Efficiency）指标。

三、战略规划编制方法

制定战略规划有多种方法和模式。但一般来讲，战略规划是由四个阶段构成的，即对整个教育体制进行分析、制订政策、制订行动计划、监测与评估，然后开始一个新的周期。

1. 对整个教育体系进行分析

这种分析一般要涉及：宏观经济框架和社会人口因素；制约受教育机会均等的因素；教育公正问题；教育质量和课程设置适应社会需要问题；教育费用和经费来源；系统机构管理诸方面因素；外部因素。规划者应收集与教育体制机制相关的数据，认真分析研究教育系统的功能是否能够满足人民的需要和应对国家经济发展的需求；要研究教育系统所面临的大环境和推动力。通过对教育体制机制的分析，规划者要能够发现有利于或不利于教育发展的因素，体制机制存在的优势、劣势、教训和机会。

2. 制订政策

教育政策是政府对国家教育未来的公开承诺。政策实际上是整个教育系统执行的定量或定性目标。这些目标的实现要设定时间表。特别要制定一些量化的目标，如入学率、接收率、流动率、师生比、督导率、面积使用标准和国家预算中教育经费份额等。以下政策目标范围供规划者参考：①教育参与度(入学率等)；②教育公正，减少性别、地区、城乡和社会不公平；③各级各类教育的质量和课程适用性；④私营部门和社会团体在教育运作中的地位；⑤各级各类学校学生的流向管理；⑥教育管理、规划，包括非集中化与集中化的平衡；⑦教育合作伙伴之间的沟通程度；⑧教育经费经常性支出与费用控制；⑨非集中化、私营部门和合作伙伴关系相关的教育融资政策和战略。

3. 制订行动计划

国家的政策要通过设立目标，确定优先行动步骤来进行实施。行动计划是实施政策可操作的文件。行动计划要进一步细化各种政策目标，要有完成任务的时间表，说明必要的经费，规定各部门之间的行政职责，编制与规划配套的预算。行动计划制定过程中，各部门之间要进行磋商和沟通。

4. 监测和评估

无论是战略规划，还是一个项目，从开始阶段就应设置监测和评估环节，这一点十分重要。监测和评估指标要能够回答学生和社会需求是否得到满足，现有教育资源使用是否有效率，既定目标能否得以实现，改革影响面有多大及能否持久等问题。

评估的方法大致有三类。第一类主要根据评估者的身份来判断：由体制内人士评估、本部门自己评估或外部人士评估。第二类则根据评估结果使用方的要求来进行，包括中期评估、终期评估和结束以后对影响力及可持续性进行评估。第三类包括监测、检查和全面评估。

一般来讲，在制订宏观政策时，要使用计算机辅助的政策模拟模型。20世纪80年代初期，教科文组织就开始帮助会员国使用计算机模拟模型提供政策分析的高端支持。

四、印度的经验与教训

印度的教育规划与教育规划成为一门学科的历史一样悠久。教科文组织专家认为，印度教育规划体制归纳起来有以下经验和教训。

1. 教育规划成为一种制度性安排

政府在国家级、联邦级和地区一级都设立专门从事教育规划的机构。印度大学的规划成为向政府申请经费的重要依据文件。印度国立教育规划与管理大学（National University of Educational Planning and Management，NUEPM）专门负责国家级规划和全国各级教育规划的指导。实证决策、使用相关数据和研究成果的方法被贯彻到各级各类规划过程中。

2. 基础教育规划责任下放

印度教育的管理和规划分国家、邦、地区和分地区四级。国家把基础教育的规划下放到地区一级，国家加大对区级教育规划的资助并在宏观层面上协调发展过程。高等教育管理和规划的职责仍隶属于中央部门。各级各类教育规划的目标是为了解决现实问题，如中等教育的重点放在改善中等教育的质量和与劳动力市场对口的问题上，以解决中等教育毕业生出现的高失业率与中等技术劳动力短缺的矛盾。

3. 不断强化整个教育系统的规划能力

多层次的规划和规划的制度化对各级教育官员的规划和管理能力提出了挑战。NUEPM为本国官员提供至博士后的学历教育和各种长短期文凭培训。NUEPM和IIEP是合作伙伴，也为其他发展中国家教育官员提供教育规划与管理的培训。

4. 注重教育规划领域的国际合作

NUEPM与许多国家开展合作研究。目前与美国斯坦福大学合作研究的题目是《世界上最大的发展中经济体巴西、俄罗斯、印度和中国的高等教育迅速发展对经济和社会的潜在影响》。该项目的主要目的是从资金分配效率和社会公正的视角分析大学经费融资的效果。

5. 教育规划缺少社会参与度，易造成“政策空白”

包括印度在内的发展中国家的规划制定工作主要还是由政府和各级教育管理机构承担，公民社会出于多种原因极少参与。虽然机会成本低（相互制约少），但是缺少体制外利益相关者参与的规划容易产生“政策空白"，脱离现实，不能满足地方的需要，导致政策意向与政策落实相脱节。

6. 官僚体制的惰性成为改革的障碍

在印度，技术官僚即便是努力工作、提出教育改革和创新思路，也通常得不到褒奖。由于教育管理和规划权力的下放，基础教育改革完全依靠基层的教育官员来把握和推进。由于地方技术官僚失去积极工作的动力，他们的不作为经常成为基础教育改革的严重障碍。

责任编辑 熊建辉