论地主港模式融资策略及实现条件

朱　岩

加大市场融资力度是港口建设资金保证的关键，地主港模式是一种较好的融资模式。地主港模式是一种利用国家土地和岸线资源进行港口基础设施融资的一种方式，是在不需要政府财政投入的情况下最为稳定的投融资渠道。实施地主港融资模式需要采用市场化机制、成立投资公司、引入私人资本、政策配套等，这在我国还面临一些障碍。

一、 地主港融资模式及其在国外的实践

（一）地主港模式内涵

地主港(1andlord port)模式是国际上流行的集融资功能和港口管理为一体的模式，该模式有两种形式：第一种是指港口区域范围内的土地由港口管理机构或政府主导组成的一个公共企业进行规划，委托该特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船公司经营。实行产权和经营权分离，特许经营机构收取一定租金，用于港口建设的滚动发展 (如荷兰的鹿特丹、比利时的安特卫普港、美国港口、德国的国有港和北欧四国的瑞典、芬兰、丹麦、挪威的港口等大都采用这样的管理模式)。第二种是由港口管理机构自行按照规划建设光板码头出租给港口业务经营企业从事经营，收取码头租用费，用于港口建设的滚动发展(如德国的租赁港、俄罗斯和东欧国家的港口及日本的码头公社的码头等都普遍采用这一管理模式)，而码头的岸上设施，如库场、机械、设备等经营性设施则由经营人自己建设、维护、管理和使用。前者是公司制形式管理的地主港管理模式，后者则为政府部门(港口管理机构)管理的地主，程序类似于过去的地主收租，故得名地主港模式。从根本上说，地主港模式是一种利用国家土地和岸线资源进行港口基础设施融资的方式，是在不需要政府财政投入的情况下最为稳定的投融资渠道，这正是大多数国家港口都采取这一方式的原因。

地主港模式是目前世界上著名港口行之有效的融资和管理的一种做法，其主要有以下特点： 其一，当地政府拥有港口土地、岸线、基础设施的所有权，并规划港口布局、长远发展及界定港口区域的范围。其二，港务局或政府主导的公司制企业(特许经营企业)拥有港区内土地所有权或使用权永久或一定时期负责港口开发、基础设施建设和日常管理工作，如港口的规划、计划、经营租赁、保障港内安全、装卸质量、维护港口基础设施、环境保护等。其三，港务局对港区内的码头、航道、土地和其他基础设施进行统一开发和建设，然后将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口业务经营人建设或经营，收取土地出租费用。企业只需投资码头上的机械设备、库场和其他配套设施及雇佣工人和管理人员；或者建设光板码头或出租库场，租费全部用于港口基础设施的再建设。

（二）国外成功实施地主港融资模式的经验

1.纽约一新泽西港

美国纽约一新泽西港于1921年成立纽约一新泽西港务局，并实施地主港管理模式。纽约一新泽西港务局在财务上自给自足，既没有任何州或地方当局税收的支持，也没有征税的权力，但港务局拥有对沿岸土地的征用权，统一经营机场、铁路和公路。纽约一新泽西港务局的主要任务是提供高质量和高效率的运输服务及港口货运设施及服务，加强纽约和新泽西大都会地区的经济竞争力。港务局主要依靠设施用户带来收入。从尽量提高效率和改善服务出发，纽约一新泽西港务局作为“地主”将设施租赁给有专业技能的私营公司具体经营，既发挥私营企业的经营优势，又保证港务局收入的相对稳定。

2.汉堡港

德国政府认为港口投资大、回收期长，但社会效益突出，因此把港口看作是社会基础设施，应由政府投资。在地主港模式下，汉堡港政府部分的主要职能是：为港口发展建立法律框架；提供港口基础设施；管理和出租港口自有的土地；对船舶动态实施监控。而港口的主营业务——货物装卸、存储、物流等则完全由港口内的私营公司来投资和经营。汉堡地主港模式充分发挥地方政府管理港口的积极性，中央和地方政府对港口公共基础设施投资范围界定明确、职责清晰。这种模式下的港口企业具有充分的经营权，效率高，减轻了政府财政压力。

国外经验表明，采取地主港的模式不仅可以满足港口企业的发展需求，也能最大限度地发挥土地的作用。从根本上说，地主型港口的模式是一种利用国家土地和岸线资源进行港口基础设施的融资方式。这种融资方式在不需政府财政投入的情况下是最为稳定的，这也是世界上大多数国家港口采用这一方式的原因。

二、我国港口采用地主港融资模式的必要性及主要障碍

（一）建立地主港模式的必要性

1.建设港口基础设施融资的需要

目前，港口建设中类似于港口机械等经营性设施，因市场自生能力强、投资收益快、融资渠道较畅通，受到众多国内外投资者青睐。港口公共基础设施因其投资大，无收益，到目前为止，仍属于市场失灵领域，投资者很少或根本不感兴趣。而地方政府并无稳定的资金来支持港口公共基础设施的建设。从现状看，应该投资建设的地方政府因缺少资金来源，无钱投入；不该投资建设的港口企业，因有违市场经济规律而不愿投入，也无能力投入。而现实情况是港口公共基础设施的建设任务不同程度地由港口企业承担着，港口企业不是真正意义上的企业，这种既要经营又要承担社会职能的状况，势必影响其在国际上的竞争力。长此以往，港口公共基础设施建设将成为港口发展的“瓶颈”。因而，港口建设所需的大量资金，利用民间投资和实现民营化仅能解决经营性港口设施的资金问题，而对于公共基础设施部分，必须借鉴国外经验进行融资。

2.临港工业发展的需要

港口也是从事工业活动的重要场所，特别是对运输有较大依赖的制造业离不开高效率的港口。临港工业是依托港口资源或借助港口相关优势发展起来的工业，其生产所需要的原材料通过船舶运输可直接运抵企业而无需中转，经过加工，产成品可再通过码头出口。其主要优势在于可以减少原材料、产成品运输中转次数，最大限度地降低运销成本，从而使工业得到发展，经济活动加强，增加就业机会，对推动区域性经济发展具有重大意义。而地主港模式正是通过将岸线、土地出租给港口业务经营人建设或经营而有效地促进临港工业的发展。目前我国临港产业发展相对滞后，不过与港口相连的一些开发区已经开始发展临港工业，比如宁波港口快速发展拉动了宁波市临港工业的发展，以宁波港为龙头，带动了运输业、仓储业、加工业和服务业的兴起，如今的百里临港工业带已初步形成石化、能源、造纸、钢铁、汽车、服装、家电和电子信息8大产业基地。另一些与港口不相连的开发区，其原材料与产品受到交通、政策等方面的制约，加大了成本，削弱了市场竞争力，未能发挥应有的作用，临港土地未能得到很好的开发。如参照国外经验，将国有土地划拨给港口，由港口以出租土地的形式办好临港工业，其经济效益、利税都将是可观的，与城市的建设、经济收人同样也是紧密相连的。

3.在重大基础设施建设中引入市场机制的需要

港口建设投资大，动辄上百亿，而港口业属于关系到国计民生的基础产业，过去一直由国营企业垄断经营。引入地主港模式后，港口经营者可以摆脱政治和官僚作风的约束，树立以企业盈利为宗旨的经营战略，形成相对自由的业务环境，对用户的需求反应快捷，服务周到，为港口基础设施快速适应港口业务需求变化提供了机会，大大提高了运营效率。运用地主港模式，政府可以集中精力搞好港口的总体规划、实施港口法规，保证港口作业安全。政府不仅可减少对港口的投入，而且可避免原来每年对企业的补贴和其他负担。另外，企业或私有成分参与港口基础设施及服务可带来新的资金来源，也因此提供了风险共摊的机会。通过资本嫁接、企业兼并、收购等方式，促进邻近港口资源、临港产业资源、综合交通资源及与省内外甚至境外港航资源的整合，从而避免了新的投资和资本浪费，促进港口能力的充分利用，降低服务费用。

（二）地主港融资模式在国内面临的主要障碍

1.获得地主港建设所需的土地政策

国外的经验表明，采取地主港模式不仅可以满足港口企业的发展需求，而且能最大限度地发挥土地的作用。如：纽约—新泽西港务局就管理经营着港口周围3885 平方公里的土地，比利时的安特卫普港占据了安特卫普市2/3的面积。在我国，土地归属于国土资源部门管理，要实现地主港模式首先要获得国家相应的土地使用、管理授权，这在我国尚无据可依。对政府而言，土地属于国家资源，应该由各级政府的相关部门代表国家行使土地所有权，但是究竟由哪一级政府、哪一个部门代表国家来行使土地所有权，这要看哪一种方式能最大限度地创造土地价值。

2.突破法律瓶颈

法律法规和规范是有效运营地主港模式的前提，目前我国政府对地主港模式还无政策和法规方面的具体规定，从而影响了地主港模式的推行。虽然当前《港口法》提出鼓励个人投资经营港口，但是对于有关公用事业的定义、民营化定义、民营化范围和对象及转移方式等方面，均出现缺失。港口业中统一、开放、竞争有序的市场体系和法律体系还没有建立起来，难以为港口的民营化提供完善和有效的监督保障机制。这必然会阻碍我国当前港口投资体制改革中地主型港口管理体制和民营化的发展。为此，国家应尽快制订有关投资公共基础设施的具体法律法规，地方政府也应积极制订相应法规给予投资者经营期和适当受益等保证，防止政府的不当行政干预。通过法律法规的约束，防止民营企业因逐利动机产生的损害或改变公共项目建设经营目标的产生，使国家、社会、投资者的共同利益与责任建立在严格的法律基础之上。地方各级政府、管理当局以及港口企业应结合港口自身特点积极共同参与制订适合港口新发展的政策法规和规范，充分保护和支持港口业的发展，确保融资目标的实现。

3.国内港口企业普遍负债率过高

实施地主港融资模式的前提是要能比较清晰地划分资产和债务，不能资不抵债。但对于老港口来说，设施陈旧，有的已无多少资产，同时，将多年来政企合一共同创建的经营性资产和基础性资产分割清楚是十分困难的。对于新建港口来说，大部分建设资金是银行贷款，资产负债率很高，不利于实施地主港融资模式。因此，目前我国尚无真正意义上的地主港。有些港口为了吸引外资或民营资本进入，将码头上面投资少、盈利能力强的生产经营性设施设备交给这些企业负责建设和安装，所形成的资产和债务归经营企业；而将由港务当局（实质是国家）投资的投资大、回收慢的基础设施（如泊位）以很低的价格出租给这些企业经营，这达不到借地主港模式融资的目的，反而会造成国有财产流失，那实施地主港模式又有什么意义呢？

三、采用地主港模式的主要策略

地主港融资模式的优点是：可打破官僚和体制约束，提高港口效率；减轻财政负担，兼顾政府与企业利益；可资源整合，避免重复建设，减少重复投资，明确产权关系；发挥政府、企业和个体投资的积极性，解决资金缺口问题；按市场原则开发、建设和经营等。具体可采取如下策略：

第一， 实行政企分开的港口管理模式

虽然目前我国各港口已实现了政企分开，但从实际情况看，港口管理体制中重政轻企的现象仍比较严重，各个港口更多的是扮演政府角色，代表国家行使职权，这种体制下无法实施地主港融资模式。从事港口经营活动的港口经营人，应尽快地从依附于港口管理当局的地位转而作为独立的民事主体存在，并承担责任期内的法律责任，朝着现代企业寻求独立发展；港口主管部门则应行使所辖范围内的港口行政事务管理，做好服务和监管工作。

第二，成立投资开发公司

根据港口规划和经济发展需求，在一定的期限和一定的区域内，按“统一规划、有序开发、市场运作”的原则，对港口岸线进行整体开发建设。投资开发公司可采用3种营运方式：公司以开发区的形式整体开发岸线和后方土地，然后对外招租；公司投资建设光板码头，建成后对外招租；公司投资建设全部港口设施，建成后自主经营。这3种方式可同时采用，也可选其中1-2种。通过组建政策性投资公司筹集资金，建设港口社会性或公益性基础设施包括光板码头)，形成的资产和债务归港口管理机构。然后将建成的泊位区通过市场公开招标后出租给码头经营企业，通过收取租金和土地开发所得偿还基础设施建设债务。租金包括土地租金和岸线租金两部分，分别按面积和长度收取，区域不同、配套程度不同的码头和岸线采用差别租金率。租金率应考虑以年核算，土地和岸线租赁可以分阶段实施，在新开发区试行。至于码头的生产经营性设施设备由码头经营企业负责建设和安装，所形成的资产和债务归码头经营企业。政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营。政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。江苏南通港、上海洋山港、浙江嘉兴港港区的开发建设目前正在积极尝试地主港模式进行融资。如：南通洋口港区的开发模式上，南通和如东县政府采取滩涂折价的方式，与香港保华集团合资成立了开发建设公司，一期投资4亿元，近海吹填30 平方公里滩涂作为临港工业园区，通过招商引资出售土地，启动了一批招商项目，从而收回投资。通吕散货码头作为政府投资的公共基础设施租赁给港口企业经营，该项目的实施，实际上是南通实行地主型港口建设模式的一次有益的尝试。

第三，实施股份制经营

通过股份公司形式，积极探索民营化经营，吸引私人资金参与港口建设。除由政府或现有的港口管理局对基础设施进行投资外，也可将港口建筑的开发任务交给私营企业。投资开发公司或政府也可以邀请私营部门作为市场开发商。由于港口建设具有投入资金大、回收期长的特点，私人资本获得收益的风险较高，在不能肯定投资能否得到回报的情况下，私人资本向港口基础建设的投人的积极性不高。实施地主港模式，可以通过直接出售、转让或租赁港口所有权，使港口、港口服务或港口经营等实现私有化。这种方式不会产生产权问题，可保障私人的经营利益，因此可有效吸引私人资金。北美洲、欧洲和日本的一些港口通常把单个码头租借给私营部门或某些集装箱航运公司，在这种情况下，国家一般要资助港口基础设施部分的建设。国家有时对港口货物装卸设备部分也提供一些补贴，但土地所有权和港口管理功能则一直通过港口管理局由国家进行控制和管理。在租借方式中，一旦港口建成，私营部门的主要职责就是营运，也就是使港口发挥其使用功能，如上海港口管理部门对符合条件的企业（包括股份制企业、民营企业、外资企业）颁发《港口经营许可证》，参与上海洋山深水港区投资、建设、营运与管理，以及大上海地区公用码头经营，这实质上是允许私人资本参与港口建设和营运。

第四，政府给予一定的政策扶持

在港口基础设施建设中采用地主港模式，如果完全无利可图则不能吸引民间资本进人，但从另一方面考虑。从总体上讲，凡港口建设项目都是以良好的外部效益和社会效益为基本目标的，因此港口基础设施的经营如果不能按市场原则来实现，从而不可能是十分盈利的行业，仅此一点，也足以妨碍民间资本的进人。显然，要在港口基础设施建设中采用地主港模式，必须解决建设与经营公共项目的回报率问题，国外一些观点认为，设定的回报率应足以使项目公司发挥其专业优势以更好地提供设施的使用为前提。实际上，这是要求政府在采用地主港模式时应给予一定的政策扶持，为投资者营造一个适宜的政策环境，让投资者切实感到可行、可靠、可赚钱，才能吸引广大投资者放心大胆地进行项目建设和运营。因此，在我国要通过地主港模式来建设经营地主港模式，政策扶持是必不可少的条件， 制定相应的鼓励措施。其中税收优惠、财政补贴、部分政府投资的配合都是可以采用的措施，在资金、原材料、价格等方面给投资者以优惠 ，对于某些盈利小但又急需的项目，政府可通过参股或放弃一部分经济利益等手段增强投资者的信心。只有在政策扶持下，才能保证在地主港模式下港口能以较低的收费来实现经营与发展。 因此，政府认真研究制订相关政策，对促使地主港模式在港口的运用将起到十分关键的作用。▲