制约农村土地流转因素分析

纪灿离　冀　彬　许永杰

农村土地承包经营权流转既是稳定和完善家庭承包经营制度的客观要求，又是农村土地制度的又一次创新。土地流转有利于优化农村土地资源合理配置和土地产出率的提高，对推进现代农业发展和社会主义新农村建设发挥了重要的作用。要贯彻落实好文件精神，就要弄清影响土地流转的限制因素有哪些，土地流转过程中还存在哪些问题，这些限制因素和问题解决了，土地流转进度就会加快，土地承包经营权流转市场才有可能建立。为此，本文对目前制约和影响农村土地流转的限制因素，

作如下分析

1农民思想观念陈旧，基层干部认识不到位。由于受传统小农经济思想影响，对土地流转的认识不到位，不愿放弃耕地。农民视其为生存根本的观念还未转变，加上近年来承载于土地上的各种负担已经消除，中央支农惠农政策不断出台，各种补贴不断增多，因此大多数农民不愿将其承包耕地进行流转。在外务工、经商的农民中，一些人对土地的眷恋还很深，宁愿造成土地撂荒或粗放耕种也舍不得将土地流转出去。

个别基层干部认识不到位，认为推行土地流转工作，容易造成新的土地纠纷，对农村稳定工作不利。还担心搞土地流转和规模经营，如果受让方经营不善或不讲诚信，不按时支付流转费，流转双方会产生矛盾，从而引发社会矛盾，因此他们对待土地流转工作积极性不高，甚至持消极态度。

2农民非农收入低，农村劳动力转移难，影响了土地流转。在一些沿海经济发达地区，农村二三产业发展比较好，农民非农收入比较高，农村劳动力绝大部分转移到了城镇及非农产业，农民都愿意把土地流转出来，发展规模经营。农民通过流转土地增加了收入。而在目前一些经济不发达地区，因二三产业不发达，农民非农就业比较难，而其所拥有的承包地又是其生活根本保障，因而不愿意将土地流转出去。

3缺少农业产业发展对土地流转的需求。农业产业化水平比较低，适度规模经营的农业企业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑：即使有种养能手想扩大经营规模，却因资金问题而退却。这些因素，都影响了土地流转。由于农业收益比较低，投资回收周期比较长，高收益项目比较少或难以选择，农业开发面临着市场和自然双重风险，因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主投资农业的比较少。由于缺乏对土地流转的需求，即使农民有地不想种，土地也无法流转。

4缺少完善的农村社会保障制度，影响了土地流转。土地具有特殊的生存保障功能，包括满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶、承担子女教育和养老费用所有保障功能。农民缺乏稳定的生活来源和社会保障，使土地流转的风险和成本加大。现阶段农村社会保障制度不健全，保障水平低、覆盖面窄、参保门槛高，如农村低保制度因受条件限制，并未真正实现“应保尽保”。因此，随着非农职业周期性、季节性、结构性调整，当处于阶段性失业时，种地会成为农民的首选谋生之计。农村社会保障体系建立之前，农民仍然对耕地有很强依赖性，从而影响了土地流转。

5缺乏土地流转中介组织的指导服务。目前进行土地流转中介服务的组织极少，未形成统一规范的土地流转市场，流转信息传播渠道少而不畅。多数情况是外地业主找当地政府或农业部门帮助寻找、联系符合自己要求的土地。土地流转信息不畅通，市场中介组织发育不成熟，供需双方信息有效对接机制还没有形成，导致土地流转难且成本高，土地资源配置效率低，影响农村土地在更大范围和更高层次上的流转，转包费、租赁费等土地流转价格缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介服务机构。郑州市到目前为止只有巩义市成立了市级土地流转服务中心，各县(市)、区还没有开展诸如土地流转的供求信息搜集、发布、土地评估、政策咨询、合同签订、合同鉴证等相关指导和服务工作。

6缺少完善的管理机构。农村土地流转管理机构不健全，指导监管工作滞后。实行机构改革后，大部分乡(镇)农经管理部门已名存实亡，有的就根本不存在了，有的是兼职，有的是人员少，无法正常开展土地流转指导和管理工作，造成土地流转监管不力，流转行为不规范，流转纠纷无人受理，从而留下许多隐患。更谈不上建立健全土地流转的相关配套政策，建立规范的农村土地流转市场。目前农村土地流转基本上处于盲目放任、无章无序的状态。

7农村土地流转操作不规范。由于对土地流转缺乏必要的指导与管理，农村土地流转的操作程序很不规范，流转手续很不完善，甚至出现违规违法现象。如有的土地流转不登记，不按规定进行审核批准；乡、村两级组织没经过撂荒农户的同意，不履行有关手续就将撂荒土地流转给第三方经营，部分地方村组集体的土地和“四荒地”未经群众大会或群众代表大会通过，村组干部擅自作主进行流转，损害了农民的利益；部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体，强制要求农民流转土地，一些承租方在租赁土地后，未经有关部门审批同意，擅自改变土地农用性质，甚至用于房地产开发等。

8土地流转合同的签订与管理存在问题。一是部分土地流转，流转双方只有口头约定，没有书面合同，没有通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，存在较多纠纷隐患。2008年，郑州市在土地流转过程中，流转双方签订流转合同的不足70％。二是大多数土地流转合同签订不规范，内容不完整，合同双方权利义务不明确，甚至与现行法规相冲突，如流转期限超过了二轮承包期规定的时间等。三是土地流转合同没有经过见证或公证机关公证，没有入档备案。一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的，由于受利益驱动，极易出现出让方单方面毁约现象，造成农村社会不稳定。

9个别乡镇、村组存在“强制流转”现象。个别乡村不尊重农民的土地承包经营权，不尊重农民意愿，违背土地流转原则，以调整结构、发展农业产业化为名，不经过农民同意，强行、低价流转农民的土地，甚至截留农民土地流转收益等，造成农民不满意，上访案件时有发生。有的地方不结合具体情况盲目对流转下指标、定任务。有的地方把不同意流转的农户视为“钉子户”，或是反复地“做工作”，或是采取强硬措施，最后农民被逼无奈只有流转自己的承包地。