“社保审计”的历史使命及其“四个转变”

【作者简介】郑秉文，中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长，教授，博士生导师，政府特殊津贴享受者，中国人民大学劳动人事学院兼职教授，武汉大学社会保障研究中心兼职研究员，西南财经大学保险学院暨社会保障研究所兼职教授。主要研究领域：西方经济学、市场失灵、福利国家、社会保障制度比较、社保基金投资和企业年金等。论文论著丰厚，用中英文发表和出版的文章和著作400多万字，译著100多万字。

几年来，媒体对“审计风暴”的报道已成为一个重要看点，成为社会各界街头巷议的一个重要话题，审计署的重要性和出镜率日益受到关注和好评：提起国家审计署，人们自然会联想到对国家机关及其财政性资金审计中出现的“问题资金”，想到上海社保案之后对社保基金大规模审计中出现的挤占挪用和贪污腐败问题。

但是，国家审计署向全社会公布了全国五项基本保险基金年平均收益率不到2％。对保险基金投资收益率的官方统计社会各界是非常需要的，当然也是非常敏感的；2%这个数据似乎是多年来国内权威机构首次官方公布社保五险基金的收益率，它使人们进一步想到了审计在完善社保制度改革进程中所应该发挥的作用。

一、审计部门应对社保进行全程审计

审计署发布保险基金的收益率，这是一个重要里程碑。它说明，审计署从此将担负起社保基金收益率统计和发布的使命；它还标志着，除了社保基金的安全性和完整性、挤占挪用和贪污腐败以外，审计范围和内容将会延伸下去，至少还应包括社保基金的运用效率、资金贬值等隐性损失指标，进而还应对保险基金的运营全过程进行全程审计。所谓“全程审计”，应当包括五险基金的归集征缴、投资运营、待遇支付等三个主要环节。

第一，五险缴费的归集征缴是社保制度的“入口”。我国五险缴费的归集征缴体制是“双重征缴”，即根据1999年的征缴“条例”，省级地方政府根据情况可以选择税务部门，也可选择社保部门。在目前缴费收入的比例中，税务与社保归集征缴的比例大约是各占一半左右。这种征缴体制的复杂性导致社保基金资金流的“入口”比任何国家都显得“乱”，在两个部门的衔接过程当中，信息损失和误差较大，账户不符的情况比例很高，个人账户记实记清存在较大困难。此外，灵活就业参保人员比例与日剧增，劳动关系日趋复杂，这就为参保人登记、资金的归集征缴等带来较大困难，对税务和社保部门的配合提出了更高的要求，审计部门对资金归集征缴进行审计等于是将资金安全性与完整性的关口“前移”了，对参保人来说无疑是一个福音。

第二，五险基金的投资运营是社保制度的关键。来自参保人缴费收入的保险基金是一支特殊的公共基金，因为它牵动每个社会成员的切身利益，带有很强的社会性，因此，其运用效率和贬值风险应纳入到审计范畴之内。由于统筹层次低，五险基金往往容易被地方政府视为一个普通的地方性基金、部门性基金或政府性基金，这显然是一种误解。从国际实践来看，许多国家都将来自缴费的保险基金纳入到审计的范畴，将之视为财政性资金来对待，甚至作为“第二财政”来审计。因此，保险基金的投资效率、贬值风险自然应当包括在审计范畴之内。审计系统对投资运营过程及其结果进行审计和评估具有独特的优势和效果。在全国2 000多个统筹单位里，五险基金的管理被分割在不同的行政单位中，形成了上万个管理主体，地方政府对其具有很大的影响力，审计部门依法对其审计可以加强地方社保部门管理基金的执行力和权威性，并且，审计部门自上而下自成体系，管理规范，手段先进，纪律性强，不仅有能力对其运营过程和运营结果进行监管，而且作为“第三人”具有较强的公信力和透明度。

审计部门作为“第三人”对投资结果进行监管，有利于加快投资体制改革的步伐，有利于市场化投资的监管力度。众所周知，保险基金的投资渠道单一是导致投资收益率低下的主要原因。既然市场化投资是大趋势，那么，一旦放松投资政策，允许保险基金进行市场化的投资，其投资运营的监管过程就将复杂起来，工作量将会成倍增加，仅凭社保监管部门目前的规模难以完全承担起来。审计部门对投资进行跟踪审计，其结果将会更为准确可靠，对投资体制的改革将会发挥较大的促进作用，有利于保险基金的保值增值。很显然2%的收益率无异于贬值。从某个角度讲，投资运用无效、收益率低下、资金贬值等造成的隐性损失也需要揭露，也需要社会监督，更需要评估。

第三，五险基金的待遇发放是社保制度的“终端”。待遇支付位于社保制度流程的末端，是社保基金资金流的终点，是社会保险制度的目的，关乎参保人的切身利益和和谐社会的关键。审计部门对待遇支付环节进行审计，将有利于保障参保人的合法权益，有利于揭露和查处在资金分配和支付等方面出现的诸如：擅自提高社保门槛、降低保障水平、欠发社保资金、随意克扣、优亲厚友等问题，有利于督促和纠正“乱作为”、“不作为”和“慢作为”的错误行为，有利于维护社会公正。

二、专业化的社保审计符合国民利益和世界发展潮流

审计既是国家综合经济的监督部门，又是社会保障监管体系的重要组成部分，还是社保基金监管体系的协同部门，肩负着维护社保基金安全、促进社会公平、保障人民群众利益、推动建立和完善城乡一体社会保障制度的神圣使命。

审计系统应顺应历史的潮流，适应社保改革的需要，建立专门的“社保审计”业务规范，实现“四个转变”：从目前临时的单项审计向常规的全程审计转变，从运动式的突击审计向制度化的依法审计转变，从一般性的财务审计向专业化的业务审计转变，从社保基金的安全审计向社保制度的效能审计转变。

党的十七大提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民社保体系的战略目标。这就意味着，随着社保覆盖面的扩大，参保人数增加的速率将年均达到10%左右，到2020年五险参保人数合计将高达37亿人次，是世界最大的社保体系；仅以基本养老保险为例，制度覆盖人口将达7.5亿人，其中退休金领取者1.34亿（城镇0.64亿，农村0.7亿），缴费者6.16亿（城镇3.58亿，农村2.57亿）；即使费率按20%测算的话，2020年当年制度缴费收入也将高达2.6万亿元，支出1万亿元，历年滚存结余大致将达8万亿元，占当年GDP的13％左右。五险覆盖人数如此之多，资金规模如此之大，情况如此之复杂，这对全国只有13万人的社保经办机构来说是一个严峻挑战，需要强大的外部审计予以协同共管和专业化的社保审计机制予以配合，以确保制度流程的准确性，为参保人提供良好的服务质量。

建立社会保障审计协同监管机制和专业化的社保审计体系，既符合我国目前协同监管体制的目标，又符合社保制度迅速发展的客观需要，还符合世界各国社保制度监督管理的大趋势，因为它有两个优势，第一，审计凭借本部门的资源优势和专业技能对制度收入和支出进行监督管理，可减少管理成本，提高科学管理水平。第二，审计与其他部门相互制约，可增加制度运行的透明度，提高保险基金的治理水平，在保障基金安全的同时有助于提高其市场价值，提高预测和精算的准确性，按时准确发布的年度报告可接受全社会的监督。很多国家都将审计部门作为其外部审计和加强管理的重要手段。例如，马来西亚国家审计署对其第一支柱“雇员公积金”账目担负着外部审计使命，其主要任务是检查其合规性，防止违法行为。英国“国家保险基金”（NIF）监督体制是专业化管理的一个样板。“国家保险基金”（NIF）的协同监督体系由六个政府部门组成，他们分别执行不同的管理监督职能。根据《1992年社会保障管理法案》规定，国家审计署（NAO）负责“国家保险基金”（NIF）的审计工作，每年发表一份《“国家保险基金”（NIF）账簿报告》，对“国家保险基金”（NIF）的收入、支出、盈余、盈余投资状况进行详细的审计，并将审计结果提交给议会，同时也在网站公布。

三、社保审计的“四个转变”对审计部门提出的“四个挑战”

社保审计的上述“四个转变”要求审计系统必须要转换审计理念，提升审计质量，建立执业标准，配合政务公开的需要，以“第三人”的独立角度对社会保障制度运行进行监督和鉴证，及时向社会披露相关信息，促进社保主管部门各项工作进一步公开透明。为此，审计要以科学发展观为指导；以构建和谐社会为本分；以社会保障制度运行过程为主线；以社会保障资金运用效益为核心；以社保待遇发放为目标，全面推进社保审计不断走向成熟和规范，为加快社会保障体系建设和实现十七大提出的“全覆盖”的战略目标做出应有贡献。

第一，制定社会保障制度绩效审计指南。应制定社会保障绩效审计指南，建立社保审计的专业框架，包括在财政、金融、企业审计格局的基础上形成一个独具特色的社保审计指南，以规范审计目标、审计标准、审计程序、审计证据、实施方案、风险评估、证据分析、报告结构、质量控制、追踪检查等项目，建立一套完整的从资金归集征缴到待遇公式计算，从社保基金运营评价标准到收益率基准参数的确立等指标体系，为确立我国社会保障审计的科学化和专业化制订一套先进的、可操作的规范体系。

第二，建立社会保障公平性审计规则。社会保障公平性审计是社保审计的重要功能，尤其在二元结构下，它是指社会保障总体架构设计公平性，包括城乡居民社会保障水平的公平性、不同群体社会保障待遇的公平性，不同发展水平地区之间的社保支付能力的公平性，社会保障的资格、过程和结果的公平性；通过这四个公平性的数据采集和测算分析为国家和社保主管部门完善社会保障体系提供重要参考和决策依据。

第三，开发和利用社会保障制度审计的现代化手段。要适应社保审计的需要，就需要设计和开发社保审计不同专业领域的软件包，在社保审计指南的基础上建立不同领域的量化指数，建立社保审计数据库，包括审计对象的基本情况信息库和业务数据库，采用全覆盖立体式审计、透明公开式审计、远程即时式审计等方式，加大社会保障审计的力度，不断推广和提高审计工作效率。

第四，提高社会保障审计队伍素质和充实社会保障审计力量。随着社保覆盖面的迅速扩大和社保基金规模的急剧膨胀，审计署和地方审计机关的社会保障审计力量将会日益显示出力量不足和无法满足审计工作需要的窘境；要适时扩大审计系统职数编制和队伍规模，巩固和充实骨干力量，加大培训力度，培养一支精通审计、熟悉社保的专家型审计队伍；要适时在相关大学建立社保审计专业的研究生课程专业方向，培养大批符合实际需要的高级专业人才队伍。（作者单位：中国社科院）