发展结果导向的公共项目绩效管理理念

何永浪　吴宗法

[摘要]在公共项目的绩效管理中引入“发展结果导向管理”理论和方法，改变了以往以投入产出理论为基础，注重项目的经济评价的的传统方法。发展结果导向的公共项目绩效管理要求关注项目的长期发展目标，在项目各个阶段致力于与结果相关的对话，运用结果链——投入、活动、产出、产效和影响，以及这些关键要素之间的因果关系进行绩效管理，同时运用绩效管理逻辑框架对项目的绩效进行监测评估。

[关键词]公共项目；发展结果导向管理；绩效管理；逻辑框架

[中图分类号] F270［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００52－０3

一、问题的提出

公共项目是公众社会生活的平台，对国家经济的发展、社会的稳定起着重要的作用。因此，公共项目的质量和效益引起了广泛的关注。一直以来，我国的公共项目发展暴露出供给严重不足、建设质量低下、经营效益不高等特点[1]。同时随着投资体制改革，私有资本、社会要素和市场主体逐渐参与到公共项目的建设中来，给公共项目的绩效管理提出了更高的要求[2]。因此，新的公共项目绩效管理理论、方法和工具亟待探索和研究。

本文尝试在公共项目的绩效管理中引入“发展结果导向管理”理论，简要介绍发展结果导向的公共项目绩效管理机制，及其相关绩效管理工具和方法。

二、理论基础——发展结果导向管理理论

“发展结果导向管理（Managing for Development Results, ”MfDR”）”理论的形成发展经历了三次世界性的圆桌会议。2002年，在美国国会的推动下，世界银行、国际经合组织、国际货币基金组织等联合启动了世界范围内的“结果导向的投资项目绩效管理”。当年在世界银行总部召开了MfDR第一届圆桌会议，主题是“发展结果导向，寻求更好的绩效、监测与管理”。第二届圆桌会议于2004年在非洲摩洛哥召开，主题是“MfDR：发展结果导向的投资监管”，提出了绩效管理的结果报告机制和加强在监测与评价领域的战略调整与信息系统研究。第三次国际圆桌会议于2007年在越南首都河内举行，会议建议通过社会公众的广泛参与，确定关键指标、加强计划实施过程中有效监控和评价以提高发展成效。这样基本形成了发展结果导向管理理论的方法和管理原则。

“发展结果导向管理”是在“面向结果管理”的基础上发展起来的一种管理理论。它通过一些基本的原则的应用来实现对公共项目的更为有效的绩效管理[3]。这些原则包括：在项目实施的所有阶段致力于与结果相关的对话；在一致认可的结果的基础上把规划、监测和评估联系起来；尽量使得对项目实施的期望结果的反馈报告系统简单、低成本和便于使用；通过安排资源来实现结果而不是片面的用结果决定管理；充分利用结果信息进行管理学习、决策制定以及整体的报告和责任系统。

“发展结果导向管理”是一种改进计划、监测和评估工具的管理学方法，其目的是达到预想的发展结果，并使这种发展结果具有可持续性。采用“发展结果导向的管理”理论作为公共项目绩效管理的理论基础，改变了传统意

义上公共项目绩效管理以经济评价为主的理论前提，更加关注项目的相关性和持续性，符合科学发展观的要求。

三、发展结果导向的公共项目绩效管理

（一）管理思想

发展结果为导向的公共项目绩效管理，通过确定公共项目绩效方面的关键要素——投入、产出、产效和影响，和他们的因果关系、评价指标，以及可能对公共项目成败产生作用的假设和风险进行规划、监测、评估，对公共项目进行全过程、全方位的管理。

“结果链”就清晰的反映了实现发展结果的绩效管理流程（见图1）。投入是指开展项目所需的人、财、物等各种资源。活动是运用项目投入，为产生预期的项目产出而执行的一系列任务。产出则是项目提交的直接产品或者服务。产效是项目产品给利益相关者带来的直接效益。影响则是项目对国家、社会、行业带来的长期性的效益和影响。

图1、结果链

发展结果导向的公共项目绩效管理方法的核心思想体现在：①强调发展干预（公共项目）的结果导向。在项目的概念化设计阶段，要对项目的发展结果（产出、产效、影响）有明确的设计和界定，也就是要明确项目开发要实现的目标。在整个公共项目开发过程中，要为了这些发展目标的实现进行绩效管理。②注重项目设计阶段的公众参与。参与是开展民主管理的重要内容，也是实现科学发展的必不可少的方法。通过公众参与可以了解公众的现实需求，使得项目开发的目标与公众的现实需求相符合。③重视对公共项目发展结果的管理。通过对项目长期的跟踪和绩效管理，实现项目对发展问题带来的持续改进，从而实现发展目标。这要求从社会系统的角度来看待公共项目的效益。对宏观社会带来的长远影响。

以发展结果导向管理为基础的公共项目要求把项目的规划、监测和评估联系起来[4]。在项目规划的时候，应该是从结果链的末端开始，首先考虑开发的长期目标和深远影响，再考虑项目要达到的近期目标和效益，然后才规划项目的直接公共产品。进而分析项目的具体开发活动和投入。在项目实施和监测评估过程中，就应该顺着结果链的顺利依次进行。

（二）相关的绩效管理内容和工具

发展结果导向的公共项目绩效管理的管理工具包括利益相关者分析、问题——目标分析、绩效监测评估逻辑框架、贫困影响分析等内容和方法。

1.利益相关者分析

利益相关者分析是在明确待解决的发展问题的基础上开展的，其目的就是要明确发展问题直接或间接涉及、或影响到的人和组织。在这个阶段可以发现公共项目的支持群体和反对群体，也就是解决发展问题的有利条件和阻碍条件，以便各方协调一致，达成共识，实现公共项目的顺利实施，最终解决发展问题。经常采用利益相关者分析矩阵进行分析和讨论。

利益相关者矩阵（见表1）分析涉及到项目的相关方、各自的利益、对问题的看法、拥有的资源和掌握的权力[5]。利益相关者分析的关键在于要让可能对发展问题持反对意见的利益集团参与，尽可能完整的收集各方的意见，排除项目实施过程中的干扰。利益相关者分析是一个动态的过程，在整个项目期间要重复的进行，并不断更新。利益相关者分析的重点是明确公共项目所涉及的主要的利益相关者，以及各方对问题主要的分歧和矛盾的地方，这样才能解决问题，为项目的实施创造条件，最终使得项目符合各个相关者的利益[6]。

表1. 利益相关者分析矩阵

2.问题——目标分析

问题——目标分析是把发展问题转化成发展目标分析的过程，是探究问题原因和寻找解决方法、分析问题后果和明确项目目标的过程。这个过程最重要的分析工具是问题树——目标树（见图2）。通过发展问题分析找出问题的原因和后果，从而得到项目的发展目标，确定项目的发展结果，即产出、产效和影响，再根据问题原因寻找具体的实施方案。

图2、“问题树——目标树”思维导图

发展问题是当前公众面临的负面形势，也是整个项目需要解决的问题，更是利益相关者分析阶段围绕讨论的主题。在问题树分析时要找出发展问题相关的问题和主要限制因素，并阐述其后果，问题树就清晰的反应了原因——结果之间的关系。

解决发展问题就是实施项目的发展目标，对应的建立起项目分析的目标树。建立目标射的过程就是找到问题的解决方案的过程。如果问题树的逻辑存在问题，则必须返回到问题树，重新检查其因果关系，再回到目标树进行方案分析。问题树——目标树分析的最终成果就是找到解决发展问题的方案，明确其实施的发展结果。

3.绩效监测评估逻辑框架

逻辑框架法主要用于项目的绩效监测评估阶段。项目的垂直逻辑由项目的投入和发展结果构成，包括投入、产出、产效和影响，这样就形成了逻辑矩阵的目标层次，用来阐释各个目标层次的内容和祥和之间的因果关系。绩效监测评估的水平逻辑包括绩效指标、数据来源和假设风险，与垂直逻辑的每个目标相对应，对各个层次的结果加以具体说明和评价。其作用是通过水平逻辑的内容来衡量一个项目的资源和成果。

表2. 逻辑框架——公共项目绩效监测评估

逻辑框架工具主要用于项目的绩效监测评估阶段。项目的垂直逻辑由项目的投入和发展目标构成，包括投入、产出、产效和影响，这样就形成了逻辑矩阵的目标层次，用来阐释各个目标层次的内容和祥和之间的因果关系。绩效监测评估的水平逻辑包括绩效指标、数据来源和假设风险，与垂直逻辑的每个目标相对应，对各个层次的结果加以具体说明和评价。其作用是通过水平逻辑的内容来衡量一个项目的资源和成果。

用逻辑框架法来确立项目目标层次间的逻辑关系，用以分析关于公共项目发展结果四个方面的内容：项目的效率、效果、影响和持续性[7]。效益用于反映项目投入与产出的关系，反映项目把资源转换为直接产品或服务的程度。效果反映的是项目的产出对项目目的和目标的贡献程度。影响分析主要反映项目目的与最终目标间的关系，评价项目对当地社区的影响和非项目因素对当地社区的影响。持续性分析主要通过项目产出、效果、影响的关联性，找出影响项目持续发展的主要因素，并区别内在因素和外部条件提出相应的措施和建议。

4.贫困影响评估

公共项目具有很强的公益性和外部性[5]，因此发展公共项目一定要考虑公共项目给贫困人口和社会弱势群体带来的好处，这是符合当前我国社会发展要求的。在公共项目的规划和经营中，要采取各项措施给社会弱势群体提供尽可能多从公共项目受益的机会。发展结果导向的绩效管理的核心目标之一就是通过政府间以及各发展部门间的努力和合作，通过公共性、基础性项目的开发减少贫困，追求持续而公平的经济增长，以及更好的解释和衡量发展成效[4]。亚洲开发银行的贫困影响矩阵提供了一种贫困影响评估的框架和模式，具有极强的借鉴和指导意义。

四、结论

公共项目的开发需要符合多数人的利益、要面向社会公众、面向弱势群体。发展结果导向的公共项目绩效管理模式关注项目的长远发展结果、强调公众参与、重视项目的持续改进和长期效果的管理。这些符合科学发展观的要求，也是我国当前社会建设的需要，对我国的公共项目的发展有重要的指导意义。

[参考文献]

[1]孔志峰.公共项目绩效管理[M].北京：经济科学出版社,2006.

[2]Asian Development Bank. Public-Private Partnership Handbook[Z].

[3]Asian Development Bank. An overview of managing fordevelopment results at IFAD[Z].

[4]Erniel B. Barrios. ADB Institute Discussion Paper. Access to RuralDevelopment: Household Perceptions on Rural Development[M].2007.

[5]Asian Development Bank. Managing for Development Results inADB: Revised Action Plan[Z].

[6]（美）戴维.罗伊斯，布鲁斯.A.赛义等著.王军霞，涂晓芳译.公共项目评估导论[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[7]Asian Development Bank. Henrike Feig，Bob Finlayson. Special Evaluation Study on ADB Assistance to Public Private Partnershipsin Infrastructure Development[M]. 2008.

Performance Management of Public Project for Development Results

He Yonglang，Wu Zongfa

（Tongji University, Shanghai 201804, China）

Abstract：The performance management based on Managing for Development Result (MfDR) is different from the traditional method based on input-output. MfDR pays attention to the object of long-term improvement in society by the projects, focusing on the dialogue related to results at all phases. It uses the tool “results chain” to implement performance management, including inputs, activities, outputs, outcomes and impact, and the relationship between them. Meanwhile it uses the Logical Framework Approach to monitor and evaluate the performance.

Key words：public project; Managing for Development Results; performance management; Logical Framework Approach

（责任编辑：张丹郁）