“购买美国货”钻了ＷＴＯ的漏洞

Ｃｒａｉｇ　ＶａｎＧｒａｓｓｔｅｋ

奥巴马政府贸易政策出台后，法案中“购买美国货”的条款一度引起各方争议。一些人将此视为全球性经济民族主义趋势的又一表现，而另外一些人对此做出了更为贴近的观察，“购买美国货”的条款在制定上其实是另有玄机。

美国7870亿美元的刺激法案中规定：除特别的立案外，在刺激法案（包括480亿运输项目）范围内使用的所有钢铁和其他制成品必须是由美国制造。众议院附上该修正案后，在美国国内外引起了热烈争论。介于该条款会传递贸易保护主义倾向的顾虑，参议院对法案做了修改，规定这些条款“应当与美国在国际协议中承担的义务相一致”。

前后不连贯、打擦边球的方式似乎成为了贸易决策环境的普遍现象，美国的这一事件或许只是冰山一角，但它也对贸易体系存在的漏洞提出了警示。美国及其贸易伙伴应重新履行承诺，并且通过多哈回合来填补漏洞。

“购买美国货”不受WTO法规制约

奥巴马仍处于任期的初始阶段，消极的自由贸易或许是对其贸易政策方法的最佳概括。尽管奥巴马政府表示将采取行动，避免被贴上贸易保护主义的标签，但他们并未拿出积极推动贸易自由化的行动，没有将自由贸易放入经济复苏的战略中去。

而另一方面，美国国会许多议员则准备充分利用政府给予的这次机会。“国会钢铁联线”是一个跨两党、在国会内为其选民游说的团体，其主席在递交“购买美国货”贸易政策修正案时，赢得了广泛的支持。支持不只来自于一个党派，虽然共和党反对整个刺激法案，但众议院拨款委员会中的每一位共和党议员均支持该修正案。

美国政府这一次得以确保最终法案未超出WTO法规范畴，但这并不能保证其他获得支持的提案都能符合WTO的规则。

在“购买美国货”政策风波中经常被人们疏忽的一点是，原版“购买美国货”修正案的实施其实是可以不违反美国在现行贸易协议下的任何义务的。简单地说，它是钻了WTO法规的空子。该法案虽然直截了当地要求：“在项目中所有使用的钢铁必须由美国生产”，但也列出了三种例外情况。在符合“公共利益”时，这些限制也可以被取消。《联邦采购法》明确规定，已经与美国签署贸易协议的国家，允许它们不遵从“购买美国货”的法案。

美国法律规定，可授权四类贸易伙伴不遵守“购买美国货”的规则，包括：WTO《政府采购协议》（GPA）的签约国、与美国签署自由贸易协议（FTAs）中享有政府采购权利的国家、《加勒比海盆地动议》（CBI）受惠国以及最不发达国家（LDCs）。

奥巴马政府明显倾向于依照GPA和FTA规则来实施刺激法案。CBI和LDCs伙伴是否能得到相同待遇则无法确定。实际上，LDCs的条款是毫无疑义的，因为最不发达的国家根本就无法提供美国所需要的商品（特立尼达和多巴哥也许是其中唯一生产较多钢铁的国家）。

由此可见，美国的经济刺激计划更多的是一个维持现状的措施，而不是贸易保护主义的一个创新做法。在现行的WTO贸易协议中，仍然有许多漏洞，而且世界其他国家也很有可能效仿美国的做法，同样采取高度限制性的、但又仍符合WTO的行动。虽然这些做法并不受WTO法规的制约，但对于世界自由贸易而言是致命的打击，发展中国家就完全可以将其关税提高至约束水平。

“购买美国货”旨在减少“金砖四国”贸易顺差

在所有国家中，最有可能效仿美国的国家是那些利益在现行协议中没有得到保护的国家。所谓“金砖四国”（即巴西、俄国、印度、中国）是此次国会通过该修正案的真正目标。制定限制性措施很可能主要是针对从中国的进口。

政府采购协议是在所有WTO协议的“一揽子承诺”之外的一个多边协议。只有那些与国家政府签署该协议的国家才有权从中受益。目前GPA的签约方主要是欧洲、北美和东亚的工业化国家。而“金砖四国”显然不属于该名单。

尤其是在钢铁方面，中国及其他“金砖四国”的国家占据了美国全球贸易中的很大份额。2008年，在美国288亿美元的钢铁赤字中，“金砖四国”的贸易逆差就占了127亿美元。可以看看加拿大和中国之间的对比，加拿大长期以来一直是美国最大的钢铁供应方，但在2008年，加拿大与中国的钢铁供应量就相差不大了。美国和加拿大的钢铁贸易大致平衡，而美国去年与中国的钢铁贸易赤字就达66亿美元。作为美国的自由贸易协议伙伴和GPA签约国，加拿大的权利将得到双重保护。但“购买美国货”条款则会把中国关在美国钢铁市场的大门之外。

应当完善贸易协议减少漏洞

尽管刺激方案对“金砖四国”存在歧视，但这四国很可能无法在争端解决机构对这一措施予以挑战。以下四点原因解释为什么它们的申诉可能是无效的：

第一，美国有可能以符合政府采购协议的方式来实施限制。WTO的法规中，没有可以直接制裁政府采购的法规。那么美国的政府采购决议在WTO机制中有可能找到法律的避风港。

第二，“金砖四国”在政府采购协议方面均未建立完善机制。俄国甚至还未完成加入WTO的谈判，其他三个国家也不是政府采购协议的签约国。“金砖四国”几乎没有法律追索权，除非这些国家能在WTO协议范围内（比如《补贴和反补贴措施协定》）找到上诉方式。

第三，争端解决体制限制了可采取的补救措施的范围。WTO法律并不要求一个国家对其他国家过去所受的任何损害做出补偿，其目标只是这些国家尽量遵守相关义务。经济刺激法案是有期限的，而众所皆知，WTO争端解决过程的速度较慢。等到案子被裁决时，大多数或所有的合同都已经被包出去了。胜诉的国家也许会在原则上获胜，但实际上却毫无所获。

第四，一些WTO成员国或许会选择放弃WTO争端解决办法，取而代之的是绕过争端解决程序来直接报复。或者更准确地说是“效而仿之”。这样的结果或许比将美国诉诸争端解决机构更为直接、有效。

“买美国货”事件是奥巴马政府第一次展示如何在国内政治需求和多边外交上寻求平衡的表演，但结果却是喜忧参半，虽然履行WTO义务比向保护主义妥协要好，但想要借此来展示领导才能是远远不够的。

在目前的金融危机中，美国应着眼于促成多哈回合圆满结束。当然，这也不能只通过美国的努力来实现， “金砖四国”也应承担一定义务，达成一个有效、平衡的承诺，这将符合各国的利益。

如果WTO工作的基础仍是一系列充斥着漏洞的贸易协议，那么WTO贸易政策就会被边缘化。对于美国而言，应当鼓励和监管那些立法者们花更多的时间来极力促成多边贸易谈判的成功，而不是让他们有更多的机会来钻漏洞。

(文章来源：《桥》月刊 作者Craig VanGrasstek是哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策讲师)