地方债破冰尚要严防风险

郭田勇　裴　玉

2009年，金融危机尚未见底，我国继续实施积极的财政政策以扩大内需，为此，安排中央财政赤字7500亿元。并且，经国务院批准同意，发行2000亿元地方政府债券在即，以此来满足中央投资项目和地方项目建设的资金需要。地方债破冰，是当前我国扩大内需，保持经济增长的重要举措之一。

目前，财政部已先后制订下发了《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行对付办法》，《2009年地方政府债券预算管理办法》，《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算方法》等制度文件，对债券的发行方式，使用范围，监督管理等工作做出了明确的规定。并且2000亿地方债的额度已经分配完毕，财政收入较低的中西部地区得到了重点支持，获得了较大的发债规模。3月30日，新疆成为首个发行地方债的省级政府，通过全国银行间债券市场、证券交易所市场发行3年起固定利率附息债。

当前发行地方债的必要性

此次地方债发行的主要目的在于帮助地方政府解决财政紧张问题。近几年来，国内房地产市场迅速发展，地价也随之飙升，地方政府作为所辖地区土地的所有者，通过房地产开发所带来的土地出让和相关税费，获得了巨大的收入，地方政府也把土地当作了融资的主要渠道，即为所谓的“土地财政”问题。可是从去年下半年开始，受到美国次贷危机影响，我国经济增长的主要动力——出口——持续下滑，同时房地产业低迷，大量企业生存进入寒冬期。一方面，企业效益下滑，再加上实施提高部分商品出口退税率等结构性减税政策，地方财政收入下降明显：另一方面，出于扩大内需，刺激经济的需要，各地大量的基础设施建设项目上马，需要大量的资金支持。在这两方面的夹击下，地方财政难免会捉襟见肘。

从统计数字来看我国的财政收支情况，2008年全年，全国实现财政收入61316.9亿元，比2007年增长19.5％。加上调入中央预算稳定调节基金1100亿元，安排使用的收入总量62414.9亿元。而全国财政支出为62427.03亿元，同比增长25.4％。加上安排中央预算稳定调节基金193亿元，支出总量合计62619.03亿元。财政支出增速明显高于财政收入的增速，且2008年上半年经济增速较快，财政收入受到带动，下半年则逐渐回落，中央又增大了税收返还和转移支付力度，增长了26.5％。至2009年1-2月累计，全国财政收入10239 84亿元，比去年同期减少1315.55亿元，下降11.4％。全国财政收八中的税收收入9237.27亿元，同比下降13％。可见，财政收入情况仍在继续恶化当中。

由此可见，当前放行地方债是极为必要的。发行地方债，有助于缓解地方政府的财政紧张，维持正常的财政运转，满足当前增加投资、扩大内需的需要，弥补基础设施建设的资金不足。并且能够促进地方政府挥其主动性和灵活性，使资金运用更有效率。

另外，公开发行地方债有助于规范地方融资体系。虽然我国的《预算法》规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但是在很多地方已经采取了变相发债的形式，形成了隐性的地方政府债。如1999年2月上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，用于上海地铁二号线一期工程，1999年4月济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，用于城市供水设施建设。这些债券都是由与地方政府有密切关系的企业发行，所募集资金用于城市或地方基础设施建设。它们在形式上是企业债，规避了国家法律约束，而在实质上则是地方债，这部分债务可以看作是准地方债。这些准地方债虽然解决了资金问题，但在另一方面，由于缺乏明确的法律依据，管理较为分散，中央部门和地方人大无法对这种债券发行实施有效的监管，有关债权人的权益缺乏健全的法律保护。在地方财政紧张的关口，准地方债，必将加速扩张，它将加大地方和国家的金融风险。如此看来，公开发行地方债能够大大提高信用水平，规范地方融资体系，利于对其实施有效的监管。

与此同时，发行地方债可以拓宽居民的投资渠道，满足投资需求，完善金融市场。我国城乡居民储蓄存款数额巨大，当前股市低迷，广大居民对于各种理财产品的热衷已经冷却下来，而银行储蓄利率较低，公众正在寻找低风险、稳收益的投资产品。地方债信用级别较高，素有“银边债券”之称。此次地方债由中央代发，借国家信用，信用等级得以提高，投资企业和个人又能够享受税收优惠政策，对于利息所得免征企业所得税和个人所得税，预计在发行后会受到欢迎。

风险问题仍需关注

此次发行地方债，是继1998年亚洲金融危机，我国发行长期建设国债并转贷给地方之后，十年来再次通过中央代地方发债方式解决地方政府融资问题。1998年的长期建设国债是完全由中央代发，中央确定项目后转给地方，这部分资金不纳入中央和地方赤字，属于预算外资金，此次发行的地方债，全部纳入地方预算，构成地方债务。虽然此次地方债发行的操作方式与1998年有所不同，具有更高的透明度，利于监督，相关法规也较为完善，但是风险仍是当前不容忽视的问题。

根据《2009年地方政府债券预算管理办法》，“资金使用范围主要包括保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套。融入资金主要用于基础设施建设当中，而基础设施建设项目耗资巨大，回收期较长，通常会超过5年，此次发行地方债为3年期，到期时项目投资能否得到回收甚至取得盈利直接关系到债务偿还能力。如果项目收益不足以偿付地方债的本息，那么地方政府必将会以其财政收入作为还款保证。那么地方债弥补地方财政缺口，缓解财政压力的作用则难以得以发挥。

一旦偿付出现困难，《2009年地方政府债券预算管理办法》还为地方政府提供了另外一条解决途径”如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1-5年期新债券，分年全部归还。“但是反过来看，此条规定使得地方政府的偿付压力减轻，预算约束大大放松。在1998年财政扩张中，出现了多年过后地方政府仍无法还清中央政府代发的债转贷的情况，最后只得由中央政府“埋单”，由转贷资金转为拨款。在此轮发放地方债的过程中，要吸取经验教训，密切关注信用风险。

我国东西部发展不平衡，对于一些省份来说，所分配地方债额度占财政收入比重过大，而对于一些省份来说又远远不能满足需求。一面是需要大力支持的中西部地区，

一面是发展较快但受冲击较大的东部地区，融资需求难以平衡。促进区域均衡发展则面临偿付问题，根据还债能力分配则会进一步拉大东西差距，决策处于两难境地。从最终分配额度来看，中西部地区得到了较大的配额。这主要是考虑到了中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，中央投资地方配套的公益性投资项目任务较重，而中西部地区财政收入较低，筹资能力有限，这样分配保证了项目的顺利进行。但是，也带来了相应的问题——中西部财政收入低而债务额度大成为矛盾。对此，多个省表态将建立“还款准备金制度”，如宁夏在2009年的预算中安排了7000万元的还款准备金，这是一个很好的还款保障手段，保证还款准备金制度迅速、规范的建立起来，将有助于地方债的顺利偿付，一旦建立，有关管理部门应加强对还款准备金的监督检查，保障债务的偿还。

构建发行渠道完善法律法规

当前发行地方债是由财政部代理发行，并通过通过现行的国债发行渠道代理发行。笔者认为，虽然国债发行渠道较为成熟，且财政部具有发债的丰富经验，以此种方式能够降低地方政府融资成本，提高发行效率，保障投资者利益，但是建立独立的地方债信用评级体系和发行渠道还是十分必要的。尽管地方政府的信用级别很高，但是相对于中央政府还是有一定的差距，由财政部代为发行使得地方政府享有了中央政府的信用，对地方政府的信用加以增级。投资者将会忽视二者的信用差别。而且，各地方政府的信用级别和偿债水平也是有所差距的，中央统一代发则掩盖了这些差别。地方债的发行，仍需构建起独立的发行渠道和信用评级体系，从而才能够规范的运行，引导投资者合理决策。

另外，此次地方债的发行尚属于《预算法》规定中“除法律和国务院另有规定外”的范围内，在现行法律框架下，地方债市场的发展仍然存在着约束。相关法律不放开，法规不完善，就无法发行真正的地方债，发挥其灵活有效的特点。我国地方债的管理制度框架尚未完全建立起来，此次地方债的发行目的也只在于解决短期的资金短缺，渡过危机，具有极大的特殊性。可是从长期看来，随着城市化进程的加快，基础设施建设资金需求会越来越大，放行真正的地方债是极为必要的。我国应尽快建立一个规范有效的地方债发行，偿还，监管机制，强化信息披露，构建完善的法律法规体系。