略论美国水污染区域化防治及借鉴

黄雪锋 周大智

摘要美国国会1933年制定的《田纳西流域管理局法》,不仅为水污染区域化防治提供了导向性作用,而且也部分调和了经济发展与环境保护之间的矛盾。我国水污染也呈现出区域化蔓延趋势,适时在立法上作出调整才是当务之急。

关键词水污染 区域化 借鉴

中图分类号:X5文献标识码:A

1 美国水污染区域化防治之立法解读

田纳西河位于美国东南部,为密西西比河支流,流域面积10.5万平方公里,其流经弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、阿拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基7个州。20世纪30年代,该流域由于缺乏综合性管理,洪涝灾害、水土流失现象十分严重。适逢经济大萧条,田纳西河流域地区经济发展相当落后,再加之环境破坏现状,民众普遍年收入不足100美元,是当时美国最贫穷的地区之一。而正因为其身处困境,它也成为了罗斯福“新政”的实验对象之一,其摆脱经济贫困与环境困境的经验主要有以下两个方面。

美国国会1933年制订的《田纳西流域管理局法》为流域自然资源的统一管理提供了法律保障。《田纳西流域管理局法》主要涉及以下几个方面:

(1)田纳西河流域管理局(以下简称管理局)的设立、性质及组成方式。管理局从成立之初,即为联邦一级机构,其既享有行政权力又具有类似私人企业灵活性。管理局核心机构之一为享有行政权力的咨询性董事会;董事会由三人组成,成员由总统提名、国会任命,直接向总统和国会负责。董事会又下设一“执行委员会”,总共有15名高级管理人员,分别主管某一方面业务,具体包括农业、工程建设、电力开发以及自然资源开发保护等方面;经济发展与环境保护之并重在其机构组成方式中亦可窥见一斑。

管理局另一核心机构则为咨询性的非权力机构“地区资源管理理事会”,其是依据《田纳西河流域管理局法》和《联邦咨询委员会》成立的,主要目的是为对管理局之自然资源管理与保护提供咨询性意见。该理事会成员20名,主要由流域区7个州的州长代表、管理局配电商代表、经济建设与环境保护受益方代表以及地方社区民众代表组成。理事会虽然是咨询性的非权力机构,但组成成员的权威性以及制度章程的严谨性确保其仍是管理局下设的一个重要机构。每年理事会至少举行两次会议,主要是对管理局有关经济开发与环境保护的建议进行投票表决,无论是多数人认同还是少数人反对都会被记录在案并上报给管理局,作为管理局作出最终决定的重要参考。同时,在理事会会议举行期间当地居民可以列席会议,也可向理事会表达普通民众的见解和建议;此种开放性的公众参与和协商机制正是符合现代地区管理发展趋势的。

(2)管理局之职权与义务设定。管理局之职权,具体包括土地征用权、水利工程开发与建设权、发电设施联网运行权、电力销售权以及农用肥料生产权等等。管理局之义务主要体现在流域水质管理之上,其需对流域内各水库水质进行不间断监测,定期发布水质标准,及时处理水电站渭水排放防止对水质产生不利影响,同时还需充分发挥当地社区民众力量共同致力于水质改善。管理局需定期制定水污染防治标准,以及合理管理排污权的申请与发放。

2 我国水污染区域化防治的立法借鉴

从立法角度看,修改后的《水污染防治法》并没有明显缺陷,其问题主要出现在《环境保护法》不配套和无“区域经济发展与环境保护综合性管理法”上。众多学者都对《环境保护法》之修改提出了很多建设性意见,比如说立法目的之更新、基本原则之重构、环保部门责任制之落实、环境保护监管体系之完善以及部分环保制度之引进与修改。关于《环境保护法》如何修改,核心在于“区域经济发展与环境保护综合性管理法”之制定。

新“区域经济发展与环境保护综合性管理法”,应当涉及以下几个重点方面。其一、综合性管理组织的设定;当前的长三角地区首长联席会议没有产生实际影响力的真正原因在于,联席会议的形式未经制度化与法定化,对其组成成员并无相应的约束效力。其二、该综合性管理组织的职权与义务应当有明确但并非细致的规定;“明确”在于强调其义务履行之必要性,“但非细致”只是为地方政府自身权力行使之便利所考虑,不要使其错以为造就了一个上级政府。其三、该综合性管理组织必须是独立于地方政府之外的,其事权与财权必须不受地方政府所控制,其也不能直接约束地方政府之行为;可将该组织的管理者直接规定为国务院,将其定义为国务院直属机构之一,受国务院直接领导,同时在行政级别上又是低于省部级国家机关的。该综合性管理组织作出的决定只具有建议性质,并不强制要求地方政府必须服从;当双方出现争端时,则可将问题共同提交于国务院,由国务院、综合性管理组织及地方政府三者之间进行协商,最后由国务院寻找出一个优良的解决办法。同时,虽然综合性管理组织的决定只是建议性的,但一般情形下地方政府有接受的义务,除非两者之间有着严重的分歧;此时地方政府或该管理组织就需将事实提交至国务院进行协商。

参考文献

[1]戚本超,景体华.中国区域经济发展报告2008~2009.社会科学文献出版社,2009.

[2]“苏浙沪共同治太湖蓝藻、加强区域合作”.中国环境报,2008.8.19.