“飞地”模式：中俄地区合作的新尝试

于志方　程永军

摘要：随着中俄两国政府推进毗邻地区合作不断深化，迫切需要东北地区各省区间加强合作，形成整体合力。而“飞地”模式不失为一种有益的尝试，其战略意义在于，可以推动东北地区“沿海”与“沿边”开发开放战略的互动。

关键词：中国东北地区；俄罗斯；沿边开放；区域合作

中图分类号：F752.751.2文献标志码：A文章编号：1008-0961(2009)02-0010-04

当前国际金融危机仍在继续蔓延，世界经济何时走出低谷尚不明晰，推进东北亚区域经济合作的大方向依然没有改变。面对变化莫测的全球经济发展新态势，以及国际区域经济合作的新趋势，尤其是世界能源供求博弈格局的新调整，中俄两国政府加快了推进毗邻地区合作的步伐，而建立一种优势互补的合作新模式成为一个急需解决的问题。

一、战略定位：东北“沿海”战略的重要补充

发展大陆导向的对外经贸战略是扩大内地全方位开放的需要。党的十七大提出了“深化沿海开放，加快内地开放，提升沿边开放，实现对内对外开放相互促进”和“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作”的战略构想，国务院36号文件也明确了东北地区进一步扩大对外开放的基本方向和目标。加强东北亚地区国际经济技术合作，推进边境地区开发和对外开放，积极探索边境地区开发和对外开放的新模式，进一步扩大对内对外开放，是东北振兴战略目标实现的重要方向和保障之一。为此，国家将优先安排连接东北地区的边境口岸、交通港口、机场等基础设施建设项目，促进东北三省相互扩大开放并加强与内蒙古东部地区的协作和与沿海发达地区的经济联系，进一步扩大与东北亚地区周边国家的经贸交流与合作。中俄两国推进双方毗邻地区战略互动与规划对接，为辽宁谋划并实施与东北地区各省区间的互利协作提供了难得的外部环境。

发展大陆导向的对外经贸战略是东北对外开放战略调整升级的需要。就辽宁来说，改革开放30年来，对外开放实现了从沿海到腹地。再到沿海与腹地互动发展的跨越，使辽宁区域整体开放水平不断提升。当前，在世界经济出现严重危机，国际贸易出现严重下滑和诸多难以预料的风险不断涌现的国际背景下，世界各国及主要经济综合体都在积极寻求出路，调整发展战略。作为中观经济区域，辽宁也面临对区域对外开放战略布局进行反思和调整，以期在进一步实施“走出去”战略、参与国际经济技术合作进程中，增强本省区域的整体竞争力，提高本省企业的国际影响力。既要发挥辽宁“沿海”传统优势，吸引国内外资本集聚，构建沿海产业带和临港工业园区，又要增强腹地的经济实力，实现沿海与腹地的优势互补、互为支撑、良性互动。同时，要把东北亚广袤的内陆地区纳入到我省的纵深腹地范畴考虑，培育和增强“陆向”新优势。当前。应以加强与东北地区“沿边”口岸的协作与联接为突破口，以东北三省区打造沿边对外开放先导区、口岸合作区为合作载体，以中俄地区规划对接为外部推动力，主动谋划“沿海一沿边”开放战略互动，实施大陆导向的对外经贸战略。

中俄毗邻地区合作为辽宁实施大陆导向型对外经贸战略提供了可能性。辽宁必须成为东北地区大陆导向的国际经济合作流程和海洋导向的国际经济合作流程的中枢结点。应通过辽宁一俄罗斯远东和外贝加尔地区一俄西西伯利亚地区一俄西部地区一欧盟这样的地理经济流程，积极发展辽宁大陆导向的对外经贸合作的新战略。通过与吉林、黑龙江省和内蒙古东部地区的一体化合作，通过在俄罗斯与日韩的正常竞争，辽宁经济的外向发展在大陆导向的国际经济合作方面应力争在短期内有所突破，使之成为拉动辽宁国际经济合作的新动力。

二、战略构想：打造“三大轴线”，构建“沿海一沿边口岸特别合作区”

一是依托辽宁“沿海经济带”之辽西沿海开放区，以锦州港为对外开放门户，以“突破辽西北战略”为支撑，沿辽西向西(西北)延伸，通过加强与内蒙古东部地区“沿边”口岸联接与合作，经蒙古国辐射到俄西伯利亚广袤腹地，打造“西向轴线”。“西向轴线”将有利于促进与推动中俄、中蒙双边合作，带动区域多边合作，解决蒙古国和俄罗斯西伯利亚地区资源外运、加工的出海路径等问题，形成中蒙俄多边合作的新格局；同时，有利于扩大东北地区的战略纵深，拓展沿海口岸城市的陆向腹地；有利于辽宁省对外开放战略的新调整。

二是沿大连向东，经丹东、吉林珲春口岸，至符拉迪沃斯托克、纳霍德卡、南萨哈林斯克等俄罗斯远东沿海港口群，是为“东向轴线”。打通东线可加强中国与俄远东地区联系，带动中、日、朝、韩等多边合作。

三是承接辽、黑、吉“内联外开”合作之势，即沿辽宁沿海各口岸经沈—长—哈区域中心城市(群)到黑龙江省对俄沿边(江)各口岸，此为“沿海”战略外延的中线。将辽宁沿海优势与黑龙江沿边优势结合起来，发挥区域整合的整体效应，实现南联北合多元化的战略布局。这种格局将集东北四省区之合力，有利于中俄地区间战略互动和规划对接的实施。

四是推动东北四省区相互建立沿海一沿边口岸特别合作区(“飞地”)。作为对上述战略调整的具体细化举措，东北四省区可以扩大相互间开放，初步设想方案之一就是相互设立“飞地”合作区，既可发挥各地优势，又可满足各方不同需要。目前，黑、吉和内蒙古都在分别打造沿边开放先导区、长吉图开放先导区和口岸经济区，辽宁则重点推动沿海经济带建设。在实施“沿海”与“沿边”战略互动中，黑、吉、内蒙古可选择在辽宁沿海产业带开辟“飞地”，辽宁也可在三省区沿边口岸开辟“飞地”。对于辽宁来讲，可供考虑的口岸包括珲春(吉)，绥芬河、东宁(黑)，满洲里、黑山头(内蒙古)等。综合比较各口岸条件并经实地考察，结合辽宁“陆向”战略趋向要求，以及适应辽宁拓展与俄地区合作需要，我们仅以内蒙古黑山头口岸为例，对建立辽宁一内蒙古口岸特别合作区(“飞地”)的设想进行探讨性论述，以期为今后东北地区各省区间加强协作起到抛砖引玉的作用。

三、“飞地”合作区模式：中俄地区合作的新尝试

对于“飞地”与“飞地经济”的认识，辽宁省已经有了一定的实践积累。有专家认为，“飞地经济”是指在推进工业化和招商引资过程中，打破行政区划限制，把甲地招人的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区，通过建立科学的利益分配机制，从而实现互利共赢的经济发展模式。辽宁省于2006年1月下发了《关于鼓励沿海重点发展区域扩大对外开放的若干政策意见》，其中第11条规定：在辽西锦州湾沿海经济区区域内设立“飞地”，并实施政策优惠。锦州市和葫芦岛市可分别为朝阳市、阜新市在区域内确定若干平方公里的区域(“飞地”)，在“飞地”内设立的企业，除享受第1条(以2005年为基数，重点区域上缴省的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产

税，辽宁省财政给予70％的增量返还，主要用于基础设施建设和支持主导产业建设)优惠政策外，增量返还增至100％，由两市(“飞地”提供市和使用市)按各50％的比例分留。辽宁锦州湾“飞地”模式的实质，就是要推进辽西北内陆地区向沿海优势转变，从投资效益看，在沿海地区投入资金所产生的效益远远高于内陆地区，这决定了“辽西北突破”战略的发展方向，就是把生产要素合理、有序地向沿海开放地区转移。而在内蒙古对俄口岸建设辽宁对俄合作的“飞地”，其现实意义深远。主要体现在以下几个方面：

首先是有利于拉近辽宁与俄罗斯的距离，整合东北地区的对俄合作优势。与东北其他省区相比，地缘“瓶颈”直接制约了辽宁对俄合作区域优势的发挥。由于与俄罗斯不接壤，辽宁没有自己的对俄口岸，同俄罗斯的交往明显少于黑龙江、内蒙古等省区，造成了辽宁对俄合作信息系统的不畅通，以及在俄罗斯，特别是其东部地区沟通机制的缺失。与此同时，国家的一些促进地区合作的优惠政策也无法惠及辽宁。这大大限制了辽宁对俄贸易，尤其是进口贸易的发展，使得辽宁经济发展中迫切需要的能源与原材料资源难以从俄罗斯获得。目前，东北地区对俄口岸共31个，其中黑龙江省有对俄口岸25个(现已开通20个)，吉林省有1个，内蒙古有5个。比较大的口岸主要有满洲里、绥芬河、同江和黑河，而具有发展潜力的口岸有珲春、黑山头、室韦、东宁和抚远等。在内蒙古5个对俄口岸中，海拉尔口岸是航空口岸。鉴于东北地区大部分水运口岸受季节影响明显，过货能力有限，航空口岸作用较为单一，不适宜作为辽宁对俄合作向北推进的候选地。

其次是有利于辽宁省发挥自身的比较优势。与东北其他省区相比，辽宁无疑具有自己独特的优势。第一，辽宁是东北地区经济最发达的省份；第二，辽宁是东北地区对外开放度最高的省份；第三，辽宁是东北地区工业化程度最高的省份；第四，辽宁是东北地区唯一临海的省份，其辐射能力很强，是沟通东北亚与欧洲之间重要的通道和门户。

第三是有利于提升东北地区在东北亚区域合作中的核心地位。推进“沿海”、“沿边”战略对接，有利于推动东北地区参与东北亚区域一体化进程，提升其在东北亚区域国际合作中的核心地位。以“五点一线”为标志的东北沿海经济带开发开放战略，是辽宁省“十一五”规划的重要组成部分，目前正在申请将其提升为国家战略。“沿海”战略的实施，不但改变了长期以来辽宁省区域发展以资源中心城市为核心区域的发展思路，改变了全省经济区划和产业布局的格局，辽宁将成为东北地区全面对外开放的重要先导区和面向世界的门户。而自国家1992年实施“沿边战略”以来，作为既沿海又沿边的省份，中朝边境城市丹东的经济社会发展和对外开放也取得了重大进展。须引起辽宁省重视的是，本次国家启动中俄地区战略互动和合作规划对接，大力推动两国毗邻地区全面合作，不但可以提升双边合作跨上一个新台阶，而且必将对推动东北亚区域国际合作和区域一体化进程产生巨大而深远的影响，并起到示范作用，进而带动多边合作的全面提升。可以预见，随着中俄地区合作的顺利推进，中蒙、中朝等双边合作的方式和模式都将发生新的变化。为此，要对俄罗斯这次开发东部地区的决心和能力做出客观判断，适时调整开放策略，超前谋划，主动出击，精心准备，慎重布局。结合辽宁地缘、产业、技术和人才智力优势，应密切关注并积极参与中俄、中蒙边境口岸及跨境通道的建设，把“沿海战略”与“沿边战略”更加有机地结合起来，实现“海向”与“陆向”战略的联动，在面向世界的同时，开拓俄蒙东部地区纵深腹地，使大连建设成为东北亚区域重要的国际航运中心的发展目标得以实现，提升东北地区在东北亚区域国际合作中的战略地位。

第四是可起到合作双赢与示范效应。打破行政区划限制，把辽宁招人的资金和项目放到行政上隶属内蒙古的口岸城市，通过建立科学的利益分配机制，从而实现互利共赢的“飞地”经济发展模式，有助于最大限度地化解辽宁对俄合作的地缘劣势，并充分发挥自身的优势。这不仅可以拉近辽宁与俄罗斯的距离，而且能够在一定程度上为内蒙古的口岸城市带去资金、技术，提升其产业结构，是一个双赢的选择。总之，这种方式使东北地区对俄合作的统筹和协调发展有了根本的、现实的可能性。同时，在内蒙古设立辽宁对俄合作“飞地”，正面临着良好的机遇并具备了一定的基础，具有在实践中推进的可能性。

东北地区走一体化发展的道路已日益成为理论界与政府的共识。近年来，学术界和政府一致认为，一体化发展是振兴东北老工业基地的必由之路。加强区域内部合作和一体化发展，既有利于东北老工业基地振兴，也有利于内蒙古东部地区发展，提高区域总体竞争力。《东北地区振兴规划》强调，要突破行政区划的界限，促进资源合理配置和生产要素的合理流动。按照平等互利、加强合作、资源优化、共同发展的原则，加强东北地区与其他省(区、市)的联系和协作，形成东北地区区域合作、互动、多赢的协调机制。在这一背景下，在内蒙古与俄边境地区建立辽宁对俄合作“飞地”，是贯彻一体化发展方针的有益尝试。

内蒙古自治区口岸经济的发展计划中，已具有引进外部力量的意向。经过多年建设发展，内蒙古东部口岸建设已形成了以满洲里铁路、公路口岸为主，黑山头、室韦、阿日和沙特、额布都格口岸为两翼，海拉尔航空口岸为核心的对外开放的框架格局，并全力打造中俄蒙“金三角”区域战略构想。针对口岸经济发展的新形势，为提高进口矿产品的附加值，满足周边地区商品需求，2007年额尔古纳市政府在黑山头口岸选择9平方公里土地，拟建口岸经济园区，把进口的矿产品初加工、化工产品加工、出口的轻工产品和农产品加工企业都集中在园区内，并委托哈尔滨理工大学进行规划设计，累计投资5393万元。新建新公路口岸联检楼(4500平方米)及口岸基础设施、输港公路62公里；总投资2.2亿元，年通过能力50万吨、客运能力30万人次。其他口岸建设也进展顺利。该市还提出要引进有实力的大型企业，在黑山头建设1400万吨煤向电、油(肥)转化项目和50万吨铅锌矿石初选项目。与此同时，黑山头口岸所依托的呼伦贝尔基地，煤炭资源丰富，兼具一定储量的油气资源，并且具有从俄罗斯进口油气资源的地缘优势。但鉴于本地区自身资金和技术力量薄弱，未来的合作重点也放在吸引东北和其他地区大型投资集团，尤其是煤电企业，以提高地区资源的生产和加工能力上。

中俄地区间合作走向深化，客观上呼唤创新对俄合作的模式。对于俄罗斯此次开发其远东与西伯利亚地区的决心和能力，我们必须给予高度重视，这与以往近百年来俄东部地区开发的历程及战略背景都有本质区别。经过两国政府的大力推动，中俄毗邻地区地方合作已成为双方战略协作伙伴关系的重要组成部分。加强地方合作，有利于巩固中俄关系的基础、丰富互利合作的内容、拓展双方合作的空间。目前，中国振兴东北老工业基地战略与俄开发远东西伯利亚地区战略的互动合作已经启动，双方地区规划对接工作也在顺利展开。在这一背景下，双方经贸合作往来日趋紧密，东北地区的对俄合作也呈现出蓬勃发展的态势。但是，从两个地区合作的规模及内容看，还远远不能适应互动发展的需要，对经济的带动作用也没有显现出来。而且，由于各省区力量分散，一些大的项目难以达成，在对俄合作中还存在无序竞争。因此，建立一种优势互补的对俄合作新模式成为一个急需解决的问题。

正是基于上述考虑，我们认为，以科学发展观为统领，统筹省内发展和对俄合作，以扩大合作为主线，对内对外合作并举，依托辽宁和内蒙古口岸各自优势，促进边境地区与中心城市联动，推动内地沿海深度合作和协调发展，创立“飞地”经济新模式，是培育辽宁对俄合作的新增长点、构建辽宁对俄合作新格局的可行路径。目前，这一方案还仅处于意向性调研阶段，建议政府有关部门进一步接触、协商与沟通，共同探讨完善合作的可行性，并使相关领域合作不断推向深入，取得实质性进展。

[责任编辑：刘涧南]