试论市场机制在公共服务领域中的适用性

林挺进

摘要：在公共服务改革中，有关公共服务成本的支付方式上，亟待厘清“政府直接支付”与“政府间接支付”两个概念，否则公共服务市场化改革在理论上就会成为一个伪命题，在实践上也会导致公共服务供给的低效率与成本支付的不公正。公共服务中的市场机制要求服务成本的支付必须以个体化的形式出现，但在本质上并不以要求社会个体承担服务成本为前提，政府财政(通过个体)间接支付公共服务成本是市场机制适用于公共服务领域的根本前提，也是保证公共服务高效、公正供给的根本条件。

关键词：公共服务；市场机制；财政中立；政府与市场；公共教育

公共服务改革已经是中国公共行政学界炙手可热的话题，其中不少观点在当前的讨论中似乎已经有了共识。不少学者认为，诸如公共卫生、公共教育之类的公共服务应该由公共财政来承担成本，但并不一定要由政府直接投资的公共机构如公立医院、公立学校来直接供给。而且在实践上，公立机构的直接供给容易造成低效率。因此，理论争论的焦点往往集中在“如何有效供给”的问题上，即政府直接供给(通过公共机构)与市场间接供给(通过非公有机构)哪一个更有效的问题。但是从逻辑上分析，这种争论是一个伪命题。因为它忽略了一个更为本质性的问题。确切地讲，公共服务领域最为根本的问题不是“政府愿不愿意支付”服务成本的问题，也不是政府“如何供给”的问题。而是政府“如何支付”的问题。上述争论很大程度就是在回答政府“如何供给”，当有关部门试图把市场机制引入教育、卫生等领域的时候，无论学者还是实践者都混淆了两个不同维度的问题：通过市场机制来提高现有公共资源的使用效率呢，还是来汲取更多的非公共资源来弥补公共服务中资源不足的状况?

一、公平性是公共服务的核心价值

公共服务要由政府来买单的要义在于它是以公平为根本目的。从操作的层面上来看，它的供给具有“财政中立”的特点，即如公共教育理论所说的“每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关”。“也不能与学生自身禀赋所能够控制之外的因素相关”。“财政中立”必然成为公共服务改革的主要目标。然而从经验上看，公平性的缺失也正是目前国内公共服务存在的主要问题。以公共教育为例。虽然它作为公共服务必然具有一种平均主义的特点，因为它的基本功能并不是培育精英，而是保证公民享受基本的教育权利。但是现实中公共教育中以区域差异为核心的不公平现象却达到了一个前所未有的程度。在1993年为例，全国城乡小学生的人均经费差距为1.9倍。贵州省内城乡之间在3倍，而上海市与安徽农村之间达7倍：在初中阶段。全国城乡整体差距为2倍，贵州省内城乡之间达到4.2倍，而北京市与贵州农村之间则达到10倍。到1999年，上述各个层次的差距都进一步扩大了。其中小学和初中阶段城乡整体差距均扩大到3.1倍。小学阶段最大差距达11倍(上海市3 556.9元：贵州农村323.6元)，初中阶段最大差距达到12.4倍(北京市5 155.2元：贵州农村416.7元)。在2000年之后的数年间。考虑到向农民收取教育集资的行为受到限制而农村中小学的教育经费更加紧张。以2002年为例。全年全社会各项教育投资为五千八多亿元，而占总人口60％以上的农村却只获得其中的23％。

因此，中国公共服务的根本问题不在于从“政府一市场”维度来“界定政府在公共服务中的角色，政府职能不足的要强化政府作用；市场作用不足的要强化市场的作用；而在政府与市场存在互补关系的场合，则要同时强化二者的作用”。相反地。根本的问题还停留在更为初始的阶段上。即政府虽然明白自身要为公共服务买单，但却不能有效协调政府支出责任，从而无法保证政府可以“公平”地让老百姓消费公共服务。

二、误用市场机制是公共服务显失公正的根本原因

对于上述现象，最为直接的原因可能就是政府公共教育经费严重不足。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，到20世纪末，财政性教育经费占GDP的比例要达到4％，但到20世纪90年代末。这一比例一直未突破3％。直到2002年，才提高到历史最高水平的3.41％。而自1980年以来。该比例的世界平均水平则稳定在4.7％-4.9％，较发达地区为4.9％～5.1％，欠发达地区为3.8％～3.9％。与此同时，本来已经极为匮乏的公共教育经费又过多地倾向于非义务阶段教育，许多国家小学和初中的公共教育支出占GDP的比例大多在2％-2.5％，而2002年中国的这一比例仅为1.8％。在2006年新的《义务教育法》实施之前，中国的义务教育还存在着重点学校制度。所以即使是义务教育，教育经费也会过多地向重点学校、示范学校倾斜。而且在事实上，这种现象也并没有因为重点学校制度的取消而减弱。

随着1978年以来中央“放权让利”的政策与相关的“政策包干”、“分灶吃饭”等财政政策，到1994年以前，地方政府的财政收入有了显著的增长。正是在这种背景下，1986年《义务教育法》把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府下放，确立地方负责、分级管理的体制，筹资方式由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。这实际就是公共教育支出责任的地方化，地方政府被要求更多地承担公共教育的支出责任。换而言之，公共教育的供给和地方财政能力将会直接联系在一起，从在事实上导致了财政中立原则的丧失。到2001年，中央提出“以县为主”的义务教育财政制度，乡镇虽得以解脱，但是将包袱转给了县级政府，还是遇到财政支撑不了的问题。目前，在国家、省、县三级财政支出中，教育支出占比例最大的是县，超过30％，部分县在50％以上。省级教育支出占的比例大体保持在20％左右。而国家占的比例近年来则是在15％左右。而改革开放之前。中央包揽全国学校的教育经费，加之各地经济差距不太明显，所以，教育的差距也相对比较小。同时，诸多的实证研究表明，包括公共教育的公平性与省级政府的财政能力没有很高的相关性，虽然可以大致认为经济越发达的省，教育投入也越多，但是事实也同时表明，经济越发达的省教育投入未必就越平等，公共教育投入的公平性与省级区域的经济发展水平、财政水平没有很好的相关性。教育投入的多少固然重要，但是作为公共服务，其投入的公平性更加重要。可见。省级政府(特别是相对发达的省级政府)并没有通过有效的转移支付手段来平衡行政区内公共教育投入不公平的问题。换而言之，财政压力并不足以成为政府不能公平供给公共服务的借口。因此近年来，教育学界许多人在呼吁，义务教育经费投入上应该以省和中央为主。所以问题的关键不仅仅各级政府财政能力的问题，更多的是各级地方政府如何分摊支付责任的问题。

在更深的层面上。公共服务的非均衡供给实际上已经被当前的政府绩效考核制度体制化了。地方政府及其领导

人对于政绩的追求本身是十分合乎逻辑的事情，但是由于对各级政府作直接评价的主体往往是上级政府机关，而不是政府公共服务消费者，使得各级地方政府对于政绩的追求随着上级政府机关的考核指标打转。比如，前些年对于GDP的片面追求，使不少地方财政都投入到直接有利于提高经济指标方面去，而教育、卫生、文化等公共服务领域在这种制度激励之下，只有让为经济发展，甚至于被地方政府完全疏忽，从而出现公共服务领域的财政支出增长水平远远低于政府支出的平均水平。同时。相比较其他方面的政绩而言，公共教育等领域的政绩往往是无形的。当其他如高速公路、主题广场、工业园区等有形的政绩工程粉墨登场的时候，公共教育领域的政绩工程也只是仅仅限于重点学校的硬件建设，因为公共教育是有明显外部性的产品。由于当前的升学体系以及地区差异。地方上学习优秀者通过高考的选拔走向城市，而且大部分毕业之后也留在了城市，在这个过程中，支付了义务教育成本的广大农村地区实际上是无形中为公共教育的受益者大城市买了单。这不可避免地会挫伤地方政府、特别是欠发达地区政府投资公共教育的积极性。与此同时。不少地方政府为了凸现在公共教育领域的政绩。经验上很多地方政府会将十分有限的教育经费集中重点中学，比如农村地区的县城里中小学，客观上进一步违背了公共教育的公平性原则。

正是在面临上述问题的基础上，市场机制在很大程度上被误用为一种可以向社会汲取更多教育、医疗资源的机制，片面地强调由社会个体而不是公共财政来承担有关公共服务的成本。而市场机制对于公共服务另外一个更加本质的作用即提高政府财政(资源)在公共服务领域的试用效率却被完全忽略了。尽管在逻辑上，提高公共资源使用效率也是政府的基本公共责任之一，而且在操作层面，市场机制也为此提供了制度安排上的可能性。

像公共教育、公共卫生等都是具有福利性质的公共物品，政府作为公共权力的主要载体有义务向社会公平地提供此类的公共服务，但是“市场化”策略显示出政府并没有主动承担这项公共责任的意向，它只是希望通过“市场”这种制度安排来调节医疗资源的分配，而且由于国内政府对于市场制度某种意义上的迷信。不可避免地认为“市场化”可以解决政府资源不足和提高资源使用效率两个方面的问题。可是，“市场化”的本意在于通过降低监督的交易成本来提高资源的使用效率，而不是“摄取”社会资源(普通百姓口袋)以弥补公共服务资源的不足。遗憾的是。有关决策者并没有分清“政府是否公平地提供(支付)公共服务”与“政府如何有效地使用有限的公共资源”这两个不同层面的问题。主观上，决策者假借“市场化”的手段来解决“政府如何有效地使用有限的公共资源”的问题，但是在客观上却对政府财政支付公共服务的公平性产生负面影响。在这里，公共服务的公平与效率是不同层面的问题，前者是政府的公共责任范畴，也就是说政府必须做到、做好的，而后者是政府能力的范畴，政府应该在保证前者的提前下尽量提高后者的水平，而不是牺牲前者去实现后者，而且实际上牺牲前者并不必然实现后者。因此，目前这种既无公平、也无效率的现象也就不足为奇了。

三、市场作为提高资源使用效率的机制必须以公共资源均衡分配为前提

在目前诸多的公共服务领域，市场仅仅被作为一种资源汲取(而不是配置)机制以获得更多的非公共资源以弥补各式各样原因造成的公共投入不足；相反地，但是作为一种资源配置、监督约束机制的市场却被人们忽视。公共服务的消费者难以通过有效的机制主动地监督公共服务的供给机构以保护自身利益。事实上，市场监督、制约资源配置的交易成本要远远低于单纯的行政监督。要让这种监督具有充分的约束力，逻辑上必须要把市场作为资源配置的机制，也就是说要依据监督的结果来分配有关资源分配。所以，无论在逻辑上还是在经验上，都要将这种监督权和资源分配权作为一个有机的整体集中到市场主体身上即公共服务的消费者身上。

就目前的制度安排来看，以公共教育为例，监督权、特别是对于公共教育机构的选择权似乎集中在消费者身上，至少表面上起来受教育者(学生及其家长)有选择公共教育机构的自由，但是其中隐藏几个深层次的问题：第一，由于事实上在我大部分地区都存在着严重的教育资源不足的情况，与此同时义务教育根据户籍择校的原则，使得消费者的，这种自由选择权变得毫无实际意义；第二，教育资源地区分布严重不均也进一步虚化这种自由选择权，对于普通老百姓而言换一所较好的教育机构的潜在交易成本是很高的：第三，也是最为重要的，消费者的这种自由选择权对于公共教育机构本身缺乏有效的约束力。因为公共教育的消费对于教育机构及其服务的偏好并没有以教育资源的分配权为重要的约束后盾。

所以，从逻辑上说。要使消费者真正可以有效约束公共服务机构的行为和服务，那么公共财政对于公共服务的支付，必须在个体层面上要全面反映消费者的偏好。这一点，在技术上是很容易达成，英国教育券就是很好的例子。当然，前提是最好有充足且均衡分布的教育机构，通过保证教育机构之间的竞争性使得消费者用脚投票的交易成本变得很低。对于社会大众而言的，虽然公共服务是一种基本的社会福利，公共财政对于公共服务的支付应当恪守社会公平原则，财政政策(部门)须为此提供制度保障。但是现实的症结也正于此，由于公众是公共服务的直接消费者、而财政部门则是其中的买单者，于是就出现了消费者与买单者的分离。现有的体制中，财政对于公共服务的支付实际上不是依据消费量、消费者满意度来支付的。而是依据行政部门对与公共服务部门的评价考核以及预算进行支付的。因此。财政支付的公正性没有办法得到有效保证。使得消费者在博弈中处在非常不利的位置。公众在此根本无法以“用脚投票”的方式来公共服务机构。

根据唐斯(Downs)的官僚理论，有理由假设大多数政府官员的最大理性就是职位发展。抛开中国政治文化中可能存在的其他因素对官员职业发展的影响不谈，不少经验研究表明地方行政首长能否升迁与该地区的财政能力、政绩有良好的相关性。由于公共服务领域更多地属于财政支出性的部门，在给定财政能力之下，地方官员为了能出政绩，自然希望此类部门尽可能少依赖财政而有更强的自给能力。在科层化条件下，各个公共服务机构的领导人员也会由于个人职业发展的原因而接受这种逻辑，而不管这种逻辑是否合理。那么逻辑上就可以认为，一个地区的教育局长，如果其所属的中小学校更少地依赖地方财政，他将更有可能得到地方行政首长的赏识。

因此，政府在责任更多是与公共服务配公正性密切相关的财政支付问题，更多地要受到该公共机构所服务的对象数量来约束，在这种制度安排下，教育经费的支付关系直接发生在教育机构与财政部门、而不是与教育行政部门之间，其中支付的数量则取决于该教育机构所能吸引到的学生数量而不是教育行政部门。公共教育资源分配的公正性因此得到制度性的保障。如果有关行政部门还需要对教育资源分配公平性负部分责任的话，那么它更多是通过行政管制的办法来调整教育机构的地区分布，以降低公众选择公共教育“用脚投票”的成本并以此来约束公共服务机构获取财政拨款的数额。

四、“本质上公共财政承担”与“形式上消费者个体支付”是公共服务改革的根本出路

包括公共教育在内公共服务存在的最大问题不是“政府直接供给还是间接供给”(即如何供给或市场与政府关系)的问题，而是各级政府如何确认公共支出责任的问题、以及如何确保公共服务的经费支出在个体层面上的公正性。在“由谁来支付”的问题上，个人支付有悖于公共服务的基本原则的。但是，在确保公共财政承担公共服务成本的前提下，支付方式是可以灵活选择，以公共财政承担为前提的个体化支付方式，正好适应了市场机制的有关要求，从保证了市场机制在公共领域的适用性。

在保证相对充足的财政供给的前提下，改革现有的公共服务的支付体制，类似现行的医疗保障体系。政府财政对于公共服务的支付可以通过建立个人账户，以公共服务的消费者对于特定公共服务机构的选择作为财政向公共服务机构支付的基本依据，确保社会公众作为公共服务的消费者对于公共服务机构收益的有效约束。也正是在这个意义上，“市场化”改革或者说市场机制在公共服务领域才有适用性。市场作为一种资源分配机制。本质上是与供给的高效率联系在一起。这种机制在形式要求公共服务成本的支付必须以个体化的方式出现，但在本质上并不一定以私人承担公共服务成本为前提。“本质上公共财政承担”与“形式上消费者个体支付”的有机结合，是将市场机制延伸到公共服务领域的两个前提条件，这即确保了公共服务的公正性。也避免了传统公共服务在供给上的低效率。更加重要的是，在这个层面上，由哪一类机构(公立或者私立)来供给公共服务已经显得不再重要。以公共教育为例。只要教育机构可以吸引到学生，无论是私立学校还是公立学校都可以根据自身所能吸引的学生从公共财政中获得相应的教育经费。