大部制改革的理论基础、国际经验与推进策略

杜治洲

摘要：大部制改革是当前我国行政体制改革的热点话题。文章认为，必须认识大部制改革的理论基础，借鉴发达国家的成功经验，研究策略以进一步推动我国政府大部制改革的进程。

关键词：大部制；无缝隙政府；政府职能

大部制，即大部门体制，就是指把业务相似职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构。减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续：另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构。有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。大部制是当今世界许多发达国家的普遍做法，也是未来中国政府机构设置的大趋势。

一、大部制改革的理论基础

1，管理学理论基础。法国管理思想家法约尔主张较小的组织管理幅度，认为组织上层领导的直接下属保持在6个左右为宜。这一思想反映在政府组织结构上，就要求政府组成人员维持较小的规模，相应地，每个政府组成人员领导一个“大部”。法国中央政府的部是指在部长领导下的、具有同一目标的总体。它们主管政府某一方面的行政事务。通常设在首都巴黎，但管辖范围遍及全国，数量维持在20个左右。例如。公共卫生部行使公共卫生、疾病保险和社会保险管理职能，经济与财政部综合行使预算、关税和间接税、保险、公债、烟草专卖、国内贸易和物价管理这些职能。

2，公共管理学理论基础。

(1)“无缝隙政府”理论是大部制改革的公共管理学理论基础之一。无缝隙政府理论的创始人拉塞尔·M，林登认为，政府应该建立“无缝隙组织”以为公众提供一体化的、便捷和高效的服务。对于那些和它相互作用、相互影响的人和事物来说。无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。大部制改革与无缝隙政府理论一脉相承，大部制改革就是将职能相近的部门统一起来建立若干大的独立的无缝隙组织，以提供无缝隙的、连续一致的服务。

(2)服务型政府理论是大部制改革的另一个公共管理学基础。建设服务型政府，确保政府机构的管理更加规范、透明、低成本、高效率，服务更加积极主动、便捷经济、公平公正。实现政府、社会和私人三方良性互动的行政运作，是实行大部制所追求的改革目标。大部制改革正是基于服务型政府的逻辑前提而提出的，其目的在于进一步整合政府职能，最终打造服务型政府。

二、大部制改革的国际经验

研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，英国、法国、澳大利亚都有18个部，美国、俄罗斯、韩国的内阁机构为15个，日本内阁设l府12个省，瑞典9个部。中国和主要发达国家部门数量的对比情况可以看出，我国政府机构的数量与发达国家还有较大的差距。推行大部制改革的空间还很大。认真考察国外大部制的成功经验，可以使我们认清市场经济较为发达的国家其政府机构设置的趋势，为我们推行大部制改革和今后的行政体制改革提供有效的借鉴作用。国外大部制的主要经验包括：

1，完善的市场经济和较为成熟的第三部门，为转移政府职能提供了良好的条件。完善的市场经济体制使得政府可以摆脱行使直接的、微观的经济管理职能，转而行使与市场经济的要求相一致的公共行政职能。市场经济条件下政府的一般职能是：促进市场健康有序运行：提供和保障社会公共产品和服务；保护自然环境和消除外部性：实施收入再分配和社会保障；对国民经济的发展速度及结构、方向实施宏观调控。前三项职能属于外部保障职能，后两项属内部调控职能。由于市场经济的完善和政企分工的发达，政府部门主要围绕宏观公共职能组成。每个部门的职能范围都比较广泛，政府部门的职能不涉及对经济和社会的微观干预，而是主要行使政策制定、宏观调控与监管职能。大量的第三部门承担了政府不再行使的职能，既能满足公民的公共需求又能提高满足这种需求的效率，因为这些自治组织提供的服务非常具有针对性，交易成本低。这在根本上限定了政府的职能范围和部门数量。

2，建立有效的部门间协调机制。大部制政府组织结构对部门内外协调提出了更高的要求。随着部门数量的减少和职能的扩大，行政部门需要减少与上级首长沟通的环节并强化沟通力度。此外，大部制将原来的部门间协调任务内部化了，这需要强化部长的协调作用，围绕部门的亚职能开展部门内部领导的分工与协作。如果大部不能及时协调矛盾，大部就有分开的必要。这就是我们观察到的部委的“分分合合”。

对于大部门间的协调，西方主要国家普遍采用两种方式来加强部际沟通：(1)以行政首脑的办事机构或政府委员会作为综合协调机构。如美国目前设立的14个总统办事机构分别负责相关领域内的综合协调工作，日本的内阁官房和英国的内阁办公厅均作为本国的最高协调机构来主导部门间协调，德国相当于部级的总理府事务部协调各个部门的工作；(2)以部门间会议形式开展部际交流协调。如法国的部长会议、部际会议。日本“特命内阁大臣”主持召开的相关阁僚联合会议。此外，在美国，直接把企业经验引进政府。就某一项目成立跨组织、跨地域的攻关、协作小组，通过加强组织间的横向联系网络，把不同的利益统一到共同的任务上。

3，部门下设独立机构。在西方国家，进行大部制改革的机构实际上是内阁机构，内阁机构实行首长负责制。掌管决策事务，向行政首脑或议会负责；在内阁机构外还存在众多的独立机构，这些机构履行的职责和行使的权力虽然不同，但其在法律上的地位是相似的：它们独立于内阁机构外。独立行政机构依法执行法律赋予的责任。独立监督机构对执行过程及结果进行监督并有权对执行中的违法行为进行处罚，独立机构不受政府部门首长或其他政治势力的影响。其中独立行政机构直接对总统负责。并且可以根据社会和经济发展的特殊需要灵活设定。而独立监管机构则通常负责某一具体类型的公共政策，由于其往往融合了行政、立法和司法的某些职能，显得比较超脱，也富有权威性。目前，英国约有131个独立行政机构；美国约有56个独立机构和4个半官方机构，德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门。

4，理顺中央与地方政府的权力关系。实行大部门制改革。还应该理顺中央与地方政府的权力关系。中央政府管理更侧重宏观性、间接性和指导性。其公共职能集中于政策制定与统一监管。地方政府管理更侧重具体性、直接性和执行性。愈来愈多地承担着地区教育、科技、公共事业等公共职能。因此。中央与地方的机构改革应相互

协调又不失灵活性。美国的联邦政府与地方政府的密切合作并充分放权。联邦政府的各部。主要是制定行业政策和标准。并对执行情况进行监督，而地方政府则重在政策实施和细节管理，两者相得益彰，不仅提高了效率，也在一定程度上有效地杜绝了腐败。

5，及时解决大部制改革带来的新挑战。推行大部制容易导致一些新的困难，如部门内外协调的困难、技术官僚的主导和政治力量的博弈等等。大部门实际上是对一些职能相近的部门的整合。这必然带来部门内部协调的困难，行使亚职能的各个内部机构之间势必形成某种程度的紧张关系，容易发生争夺部门资源和权威的行为。同时，由于各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性。政务官员的频繁流转和行政事务的日益复杂，容易使政务官员丧失对大部的控制，从而使得对部门情况更为熟悉和具有一定掌控能力的技术官僚利用信息不对称等优势控制政府部门，妨碍政治家所出台政策的有效实施。政治力量之间的博弈，也会选择利用大部来影响政府的政策实施。因此，一定要注意加强大部之间的协调和对大部的政治控制，防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗。

三、大部制改革的推进策略

1，必须首先加快政府职能转变。在后续的大部制改革中，要在改革允许的条件下，顺应市场经济与发展型社会的要求。在转变政府职能、构建服务型政府的基础上，按照精简、统一、效能的原则，进一步加大机构整合力度：按照职能特点。将相近职能进一步整合，逐步形成大农业、大交通、大能源、大建设、大民政、大环保、大卫生、大工贸等大部门体制。保持适当的部门管理幅度。在国际交往中将能更好地与国际接轨。

要转变政府职能。必须做到：(1)改变政府部门与行业之间的管理隶属关系，取消“主管部门”这一计划经济时代的称谓；(2)取消或削减原来属于政府主管部门的权力，如财政拨款权；(3)下放权力。如各高校在招生、课程设置、人员聘用、日常管理等方面有充分的自主权，由法律对办学门槛、办学标准等进行规范。政府部门的主要任务就是监督法律的执行，严禁政府部门进行过多过滥的创设基地、评估、排名等活动。对一些政府需要扶持的项目研究。可以采取向社会公开招标竞争的方式进行。

2，完善部门间沟通机制。根据我国协调机构设置的具体要求，结合西方政府经验，可从以下几个方面着手，建立部际协调机制：(1)建立统一的行政信息网络，使不同的部门间共享政务信息；(2)定期召开经常性的部长级会议，彼此沟通信息；(3)必要时召开部门联合会议，商讨联系多部门的重大事宜，共同制定工作计划和执行方案；(4)针对特定问题由主要负责部门拥有协调权，其他相关部门进行配合；(5)针对某一问题可设立项目组、任务组作为临时性的协调机构。

3，调整各类政府机构的关系。可供考虑的措施有：(1)对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系。做出明确无误的法律界定。为理顺机构之间关系奠定组织基础。例如。将目前机构设置中政事不分、以事业单位序列却行使行政职能的机构，明确界定为行政机构。(2)使一个部门主要负责一个事务或融合性强的事务，做到职责明确。(3)明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其他政府机构之间。是分工合作、相辅相成的关系。(4)通过建立部际联席会议制度，确定负责一项事务的牵头协调部门等方法，加强部际关系协调机制，提高政府整体效能。

4，合理划分中央与地方政府的事权和财权，明确不同层级政府的职责权限。划清中央与地方政府间的事权和财权，明确不同层级政府的职责权限是我国在下一阶段探索实现大部制的关键。从管理与服务对象角度。政府机构可分为经济调控部门、社会管理部门与社会服务部门。一般来讲，中央政府的经济调控机构的比重应比地方政府大一些，而地方政府的公共事务管理与服务部门比重应比中央政府的大一些。

我国在下阶段的地方大部制改革推进中，要在以职能定位权力的基础上，正确处理好中央与地方的大部关系：(1)在宏观经济管理方面。中央政府要承担其主要职责，在中央设立大的宏观经济管理与协调机构，地方可适当减少相应的机构编制；(2)在公共服务方面，需要地方政府实行大部门体制，如住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部等诸如此类为公众提供大量公共服务的部门，在地方配备大量的人员处理各类复杂的问题，中央政府则主要负责政策制定与执行监督；(3)针对目前地方尚无能力处理好的事务。

5，做好改革的配套支持工作。政府机构改革是一场政府的自我革命，涉及到政府内部权力和利益的重新划分与分配，其间必将历经各种阻碍导致改革难以为继，如英国和德国在其大部制改革进程中，都曾遭遇过反复以致改革进程缓慢。这就需要有相关的配套机制来推动改革、支撑改革与最终确立改革成果。为了更好地推进与完善我国的政府机构改革，我们可以：(1)设立临时性的改革协调组织。安排有丰富经验的权威式人物担任主要负责人。总管机构改革的各项协调工作，及时处理改革进程中的矛盾；(2)通过立法机构确立改革的相关法律，为改革提供明确的依据，并确立改革成果；(3)组织专家分块研究改革的各项问题，如政府机构的设置问题、权力分离制约问题、机构协调问题等，形成集思广益的专业性改革方案。