“经济人”假设与政府管理

谭桔华

摘要：“经济人”假设是西方经济学的基础，“经济人”假设是否合理有效的讨论一直存在。“经济人”假设条件的演变，直接影响到人们的理论研究，也直接影响到管理模式的变化。政府管理中存在诸多“经济人”现象，控制“经济人”假设边界，提高政府管理水平。是公共管理面对的课题。

关键词：“经济人”假设；“经济人”假设边界；“经济人”现象；政府管理

文章编号：978-7-80712-402-3(2009)04-106-04

一、“经济人”假设及其演变

根据有关百科全书的解释：“经济人”(希腊语homo oeconomicus)，又称作“经济人”假设，即假定人思考和行为都是目标理性的，唯一地试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。“经济人”假设一词来自亚当，斯密的一段话：我们每天所需要的食物和饮料。不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。他们不说唤起他们利他心的话。而说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己需要，而说对他们有好处。之后，西尼尔定量地确立了个人经济利益最大化公理，约翰，穆勒在此基础上总结出“经济人”假设。最后帕累托将“经济人”(homo oeconomicus)这个专有名词引入经济学。西方古典经济学中的“经济人”假设，认为人具有完全的理性，可以做出让自己利益最大化的选择。1978年的诺贝尔经济学奖得主西蒙修正了这一假设，提出了“有限理性”概念，认为人是介于完全理性与非完全理性之间的“有限理性”状态。

早在春秋战国时期。我国的一些思想家就明确指出，趋利避害是人的天性。孔子指出，人具有追求富贵、逃避贫贱的心理倾向：“富与贵是人之所欲也”。“贫与贱是人之所恶也”。《管子》对“经济人”论述更为全面：人的本性“见利莫能勿就，见害莫能勿避。其商人通贾，倍道兼行，夜以继日，千里而不远者，利在前也。渔人之人海，深海万仞，就波逆流，乘危百里，宿夜不出者，利在水也。故利之所在，虽千仞之山，无所不上，深源之下，无所不入焉。”可见，-《管子》已把追求经济利益视为人们从事各种经济活动的根本动力。中国先秦时期的思想家对人性的论述，是“经济人”假设的雏形。

二百多年来。“经济人假设”是否合理有效的讨论，一直存在。具有自利性和理性的“经济人”是西方经济学的理论基础。“经济人”假设条件在经济发展过程中不断发生演变，大致经历了古典“经济人”、新古典“经济人”、广义“经济人”，我国目前还有社会主义市场经济的“经济人”假设，以上各个“经济人”假设的条件都不相同。最早的自利性演变为自利性和他利性结合；最早的理性演变为有限理性；由追求个人利益最大化演变为追求个人利益和公共利益最大化的统一；“经济人”假设的条件由最初的完全理想化，演变到与现实更加接近，这是社会经济发展的需要，也是社会经济发展的必然结果。“经济人”假设条件的演变，直接影响到人们的理论研究，也直接影响到管理模式的变化。随着“经济人”假设边界的变化，管理理念更加人性化，更加重视兼顾个人和公共利益的协调。这就为我国进一步完善社会主义市场经济提供了有益的启示：要以人为本，尊重社会经济主体的合法权益；与时俱进，构建社会主义市场经济需要的“经济人”假设}把个人利益和公共利益结合起来，实现双赢或多赢。

二、政府管理中的“经济人”现象

1985年，威廉姆森从交易成本的角度出发提出机会主义行为理论，认为；经济人的自利行为，常常走到机会主义上去，也就是说，经济中的人都自利：他会借助于不正当的手段谋取利益，其动机强烈而复杂；他会随机应变，投机取巧，有目的、有策略地利用信息，按个人目标对信息加以筛选和扭曲。正因为人的理性是有限的，不可能对复杂和不确定的环境一览无余，不可能获得关于环境现在和将来变化的所有信息，因此在这种情况下，一些人就可能利用某种有用的信息条件，如信息不对称环境，向对方说谎和欺骗，或者利用某种有利的谈判地位谋取私利。政府管理中产生了很多“经济人”现象。

1、政府“经济人”与预算最大化

按照西方经济学家的分析，政治不过是经济交易过程的延伸。从本质上说，政治家、官僚或国家代理人同私人经济中的个人一样，也是一种“经济人”。他们同样是个人私利的追求者。政府也是“经济人”，政府行为是按个人或组织成本——收益原则计算，追求自身利益最大化。美国公共选择学派学者戴维，奥斯本等在《改造政府》一书中指出：“官僚和官僚机制感兴趣的是争取更多的经费和更大的权力。”可以说，争取更多的经费和更大的权力，是政府机构的一种本能。公共选择学派学者尼斯坎南论证，议会与官僚机构组成的公共物品生产与供需关系具有双边垄断性质，为官僚实现预算最大化奠定了基石。议会作为民选机构，代表了全体公民支取公共物品的需求，而官僚机构是公共物品的唯一提供者，官僚完全了解真实的生产成本。政治家希望控制官僚，但其能力是有限的，主要是因为政治家与官僚之间的信息是不对称的，政治家通常没有良好的信息来源来检验官僚提供给他们有关服务的成本信息是否真实。也就是说，政府作为“经济人”，为了追求自身利益的最大化，在政府预算中，各机构必然会尽最大的努力，去争取更多的经费；而官僚机构的政治家又通常没有良好的信息来源来检验官僚提供给他们的有关服务的成本信息是否真实，于是，只能“依葫芦画瓢”。这样，实现预算最大化成为可能。

为了减少预算体制中存在的人为因素的影响，必然要规范财政预算体制：要求专款专用，从横向上控制政府、防止不当挪用乱花钱。但处理不当，这种体制规定反倒会成为无端耗费政府行政成本的缺口。按照专款专用制度规定，对于那些有盈余的项目，如果当年结束时没有及时结账，不仅账目上节余的钱要充公，而且，下一年度还会因此而减少预算拨给。因此，盈余的项目部门由于担心申请挪用会造成下一年度本项目经费的削减，也不愿意去冒这个风险。于是，会鼓励人们多花钱，尽管项目管理人员知道应该如何省钱，但精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。政府“经济人”特性决定了追求预算最大化是客观存在的。

凯恩斯认为，政府与家庭不同，赤字财政对于家庭来说是愚蠢的，但是，对于政府来说却是聪明的。因为这样做能够增加有效需求，扩大就业，刺激经济增长。政府采取赤字财政政策，可能会有一些负面的作用，但是它能够增加有效需求，实现充分就业，稳定宏观经济，所以政府应该而且有必要采取赤字财政政策。在政府也是“经济人”。它也追求自身利益最大化、追求预算最大化的冲动下，政府必然选择凯恩斯理论作为其政策选择的依据。

2、政府“经济人”与部门职能交叉

我国原有的政府机构设置是计划经济时代政府职能的产物，主要是按照原苏联的模式。我们的机构要么按部门设置。要么按行业设置，或者按地域设

置，这样就造成了部门林立，职能交叉。具有白利性和理性的“经济人”绝不会轻易放弃拥有的公共权力，而一项职能由多个机构来承担，必然造成政府管理的低效率。目前，公安、交通部门对于道路交通的管理是，交通部门负责公路行业管理，公安部门负责道路交通安全管理。由于割裂了安全管理和行业管理之间的内在联系，没有实施道路交通管理的统一集中管理，造成公安、交通两个部门在交通安全管理、驾驶员管理、车辆管理及公路路面执法等许多方面存在职责交叉。另外，新闻、出版、文化、广播电视部门对于电影、音像制品、动漫和网络游戏的管理，电力、水利部门对于小水电的管理，工商、税务、市容部门对于市场的管理等，也都存在着职能交叉的问题。政府部门职能交叉、职责不清的后果就是，当有利可图时，行政管理“一哄而上”，政出多门，重复执法屡见不鲜，令管理相对无所适从；当无利可图时，行政管理“踢皮球”，群众投诉的问题解决不了，相互推诿。无人问津。在这里。具有自利性和理性的“经济人”特点得到充分体现。

3、政府“经济人”与利益部门化

按照正常的逻辑，有关部门在出台收费政策时，应当将收费的法律依据、是否符合行政许可、收费的成本测算、成本构成的依据、是否涉嫌垄断或暴利等问题向公众一并公布。可遗憾的是，我们身边的公共收费，有多少能做到这些?往往是有关部门的一个“红头文件”或一纸“通知”就成为公共收费的依据。至于成本构成、成本是否合理等，则很少向社会公布。形成“公共收费”糊涂账的原因，主要是一些权力部门在制定或出台收费政策时很少从公众的角度去考虑。同时，一些部门也不愿意轻易放弃公共收费的决策权。因为公共收费最终的实际利益获得者，大多数为收费部门或收费单位本身。当前现实中所存在的较大的行业利益差距和单位利益差距，或者说行业垄断，在很大程度上根植于这种利益部门化行为。《2005年中国经济普查年鉴》显示：2004年，我国的工商、质监、城管、消防、交通等政府部门年收费达9367.6亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.6亿元。这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50％左右没有进入预算外资金的管理。政府也是“经济人”，政府行为是按个人或组织成本——收益原则计算，追求自身利益最大化。“利益”使政府不想“廉价”。而不“廉价”的政府可以获得更大的利润和利益。当政府作为一个利益集团而从事利益追求的时候，“特权”将无法约束，而“廉价”与“廉洁”都沦为不可能。

4、政府“经济人”与寻租腐败

什么是寻租?西方经济学者缪勒指出；所谓寻租也就是“较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。”他在《公共选择》这本书中将寻租分为三类：即通过政府管制的寻租，通过关税和进出口配额的寻租，在政府订货中的寻租。在托里森的定义中，“寻租是为了获得人为的收入转移而耗费的稀缺性资源。”这种人为的稀缺一旦产生，寻租活动的非经济性就难以避免。因为寻租作为一种非生产性活动。是对既得利益的重新分割与转移，它游离于生产过程之外，仅仅改变生产要素的产权关系·并不能带来价值增值。而稀缺资源的流向一直是“理性经济人”争夺的目标，政治权力基于有利可图性，成为一种谋取私利的资本。并且有增值效应。但是，寻租是有成本的，在寻租过程中要耗费社会经济资源，潜在的垄断者谋求垄断地位的耗费；政治官员接受或抵制垄断者的耗费；因这寻租导致的第三方的“避租”行为。所以，这种在非完全竞争条件下的负和博奕只能产生负的外部效应——导致经济资源配置扭曲和社会福利的损失。

租金广泛存在于政府干预中，政府对经济生活介入越多。公共权力的“含金量”就越大。公共选择学派的代表人物布坎南认为寻租活动同政府在经济活动中的范围和区域有关。“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”“这种稀缺，意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。”一些单位或个人，为了获得这种稀缺的资源，为了获得超额利润，就会想方设法去争取，这样就可能会产生寻租腐败现象，腐败分子就会为了追求租金随意扩大行政权力，从而必然导致政府成本的增加。

三、控制“经济人”假设边界，提高政府管理水平

斯密“经济人”假设的边界，是指斯密“经济人”假设条件存在的“度”的界限。斯密“经济人”假设可以归纳为以下四点：第一。“经济人”必然是自利的，且不是孤立的。追逐个人利益的动机(利已心)是“经济人”行为的驱动力，“经济人”不能孤立的生存，只有在经济生活中与他人进行交往，谋求私人利益。第二，“经济人”总是凭借所处的市场环境判断自身利益，努力使用各种手段。追求自身利益最大化。第三，“经济人”唯一目的是追求私人利益，但最终促进社会公共利益。但是，这一过程需要有良好的法制和规则作为保证。第四，“经济人”追逐私利的手段和内容会随着社会发展发生变化，但其自利本性不变。因此，斯密“经济人”假设的边界应为：“经济人”的“自利性”边界应该以不损害他人的利益为限度；“经济人”追求“个人利益最大化”的边界应该以不损害公共利益为限度：“经济人”的自利和利益最大化行为应该在法制和规则的约束之下，合乎伦理和遵纪守法。在我国政府管理的理论实践中，不仅要通过“经济人”的经济作用刺激公务员的“利己心”，产生激励作用，而且还要制订和执行有效措施对“经济人”的负面影响进行遏制，保证产生“利他”的行为效果。经济人假设为我国政府管理提供以下思路：

一是加强公务员物质报酬体系建设。政府管理的主体之一是公务人员，通过“经济人”假设边界可以有效理解政府公务人员的行为动机，尊重公务人员对物质利益追求的合理性。随着经济的发展。不断提高公务人员的物质报酬，尽可能满足公务人员的利己心，调动其工作的积极性；应该建立严格的制度规范，制约公务人员的“经济人”负面行为，保证公务人员能够利己和利他行为合理并存。在认可“经济人”假设边界的前提下，要充分考虑公务人员“经济人”政策的负面作用，严格制定健全的政策规范，依法行政，明确约束公务人员的行为，防止负面行为产生，促进公务人员更好地实现利己和利他行为的高度融合。增加社会公共利益。

二是加快完成《预算法》修改。在《预算法》修改中，应明确人大对财政资金使用的最终控制权，赋予人大代表提出预算修正案的权力，对于教育、社会保障等民生问题的支出。应该硬性规定其增长速度及其占财政收入比重不低于一定水平，而对于行政支出应限制其比重和增长速度。同时提高预算透明度。对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、政府审计部门的审计结果等都应该全面向社会公众公开，充分发挥新闻媒体、社会舆论等的监督作用。最大限度地减少政府作为“经济人”追求预算最大化的行为，增强预算决策的科学性，切实提高预算资金的使用效率。

三是深化行政管理体制改革。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求深化政府机构改革，优化政府组织结构，理顺职责分工。解决职能交叉，提高行政效率；要继续深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，把适宜于行业协会、评估机构、各类事务所等中介组织承担的事务转给中介组织，改变“权力政府”形象，最大限度地减少权力与利益的结合；要完善法律法舰建设，减少公共利益部门化。有数据显示；近20年来，在我国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75％-85％，因此，必须改变由各部门起草有关法律法规的做法，从而减少公共利益部门化现象的发生。

四是提高公共服务供给市场化水平。公共服务根据其内容和形式可以分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。在这几类公共服务中，除公共安全服务外，其他各类公共服务都有市场化空间。如提供水、电、气。交通设施、科技推广、咨询服务、教育、医疗卫生、社会福利等等，都可以采取主体多元化，提高公共服务供给市场化水平。通过引入市场机制，降低公务人员“经济人”负面行为发生的机率，缩小政府直接管制范围，消除公务人员设租的滋生温床。减少寻租腐败的可能，推进“无限政府”走向“有限政府”，最后实现“廉价高效政府”。