行政告知制度的法律价值

方 蕾

摘要:行政告知制度作为行政程序制度的重要一环,具有重要的法律价值。它是立法者为了平衡行政权和公民权的不对称而作出的制度设计,是制约行政主体的行政权力,保障相对人的合法权益,推进依法行政不可或缺的程序制度。

关键词:行政告知制度;法律价值;权力制约;权利保障

收稿日期:2009-10-27

作者简介:方蕾(1977-),女,江苏苏州人,苏州农业职业技术学院思想政治教研室讲师,苏州大学法学硕士,研究方向:宪法与行政法。

行政告知是指行政主体向行政相对人公开行政行为相关信息的一种程序性法律行为。它既是行政主体的法律义务,又是行政相对人的基本权利。我国的行政告知制度作为沟通行政主体与行政相对人,平衡行政权与公民权的不可或缺的程序制度,有着极其重要的法律价值。

一、防止行政主体滥用行政权力

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验”。^{[1] (P. 154-156)}中国几千年来官贵民贱、权力至高无上、专横武断的传统习惯以及强调命令服从的儒家法律文化思想,反映在行政执法领域,便是行政人员普遍特权思想严重,缺乏正当程序意识,行政权力在法定程序外运行,权力失控现象比较普遍。为了防止行政权被滥用,就需要通过行政程序来规范行政权行使的方式。而行政告知制度的确立正是基于这种理念,作为行政程序的重要组成部分,告知制度是保证行政权正确、公正、有效行使的重要手段。

(一)强化行政主体的程序意识,减少专横与随意

首先,行政告知要求公权力机关在作出行政行为时陈述其法律依据和事实理由。正如哈贝马斯所言:“‘正确性意味着合情合理的,由好的理由所支持的可接受性。”^{[2] (P. 287)}一项确定的理由必然支持一种确定的决定而不是相反的决定。如果理由是成立的,其所支持的决定就是理性的而不会是任意的。这就使行政主体不得不提供最低限度的理由以自圆其说,并藉以说服相对人,而不是恣意妄为,专横随意地实施行政行为。其次,告知制度要求体现行政行为的作出过程与最终行为的联系。这就使行政主体必须强化程序意识,根据程序中取得的证据和记录说明自己的推理过程,而不能以程序以外或记录中不存在的证据资料支持自己的结论。这样,公权力机关必须慎重考虑行政行为所依据的法律和基本事实,找到支持其行为的合理合法的依据,从而使行政权力更加理性和正确地行使。也就是说告知制度不但要告知相对人确定的法律依据,还必须告知行政行为的合理性依据,表明自己的行为完全符合法律精神,没有滥用权力的倾向。从这两个层面来看,行政告知制度能有效防止或减少行政权力的专横和随意性,体现了限制行政权力行使的功能价值。

(二)对行政行为进行必要的监督,规范权力的行使

“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的,但也是危险的。他是如此危险,以致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。^{[3] (P. 189)}行政告知制度就是立法者从制度设计的层面对行政权力进行约束的手段之一。通过行政告知制度,使得行政相对人在行政机关行使权力之前或是行使权力的过程中,能够及时发现并纠正行政机关的错误,最大限度地维护行政相对人的合法权利免受行政权的侵害。此外,通过对行政信息的知情,相对人即便受到损害,也可以很好地行使主张救济和赔偿的权利。这对于政府又是一种无形的压力和督促,他们“不能再像过去那样仰仗于行政秘密而对相对人的权利滥加处分”。^[4]这就使防止行政权力滥用的预防性事前监督与司法审查的事后监督并存,为实现行政行为的公正性和合法性提供程序保障。

(三)限制行政主体的自由裁量权

行政行为的一致性是限制行政主体自由裁量权的一项重要内容,它要求同样的情况同等对待。如果行政主体滥用自由裁量权,事实根据和法律依据相同,而行政行为却并不相同,不一致性就产生了,就导致对相对人的不平等、不公正的对待,行政行为就难以为相对人所信服和接受。因此,“同样的法律依据与事实根据,同样的理由,同样的推理过程,就应当推理出同样或类似的结论”。 ^[5]行政告知制度要求行政主体公开行政过程,明示行政行为与事实根据和法律依据之间内在的逻辑联系,从而使行政主体在做出行政行为时必须考虑以前行为的过程与理由,遵循同样的规则,作出符合一致性的行为。

二、保障相对人合法权益

(一)尊重行政相对人的法律人格

行政告知制度的宪政法理基础是对行政相对人在行政法律关系中的主体法律地位的尊重,是对法律面前人人平等原则的自然延伸,是以对公共事务的了解为前提的。在告知制度中行政相对人不再是行政主体的行政权可任意支配的客体,而是一个具有独立法律人格的主体。行政告知的过程首先反映了对个体权利和个人尊严的尊重,使程序参与人在程序中获得尊严感,强化对行政权力的信任,从而使最终的决定更易被程序参与人所理解和接受;其次,它赋予了行政相对人对抗行政主体非法侵害的能力,使相对人的法律人格得以彰显。行政告知制度是从规范行政权力的行使,保障相对人的知情权、抗辩权为出发点的,它给当事人提供了了解情况、发表意见、进行陈述和申辩的权利,当事人可以充分利用这些程序性权利进行有效的救济,对抗行政机关的非法侵害,维护自己的合法权益。行政告知制度体现的是法律自然公正的价值取向,是尊重相对人法律人格的必然选择。

(二)保障行政相对人的民主权利

基于人民主权的原理,人民有依照宪法参政、议政和监督政府的权利,而行使这一切权力的前提是对政府行为的知情。知情权是公民在现代民主法制社会中享有的一项重要的民主自由权利,是公民保护自身利益的重要手段,“人民知情”是“人民同意的”的逻辑前提,而告知制度实际维护的就是行政相对人的知情权。只有在充分知晓权力运作过程中每个环节信息的前提下,人民参政、议政、监督政府的民主权利才能真正得以充分实现,人民才能判断行政行为是否符合人民意愿。同时,一个行政行为经过告知程序,更容易被发现其瑕疵;它要求行政行为必须依法定程序行使,它不仅保障了相对人在行政活动中的知情权,同时也为相对人行使陈述权、申辩权、申诉权以及获得救济的权利提供了基础。由对知情权的保护延伸出了对公民陈述申辩权、听证权以及寻求救济权等一系列权利的尊重。离开了告知制度,离开了对公民知情权的保护,其它权利的获得也就成了无源之水,无本之木。

三、推进依法行政

“法制应该是一种良性之制、公平、民主之制,唯其如此才能使公民产生对法律的尊敬感”。^[6]行政告知制度作为一项重要的程序制度,充分体现了法制的公平民主理念。它将保障公共利益和保护公民私人权益有机结合,明确了程序公正是实现法律公正、社会正义的重要途径,通过公开透明的权力运作模式,使相对人能平等地参与到行政过程中,这必将有利于推动行政机关依法行政,使行政权的行使走上法治轨道。

(一)弘扬公平正义的法律精神

“法律之公平、正义精神是评价一种行政程序优劣的基本标准。”^[7] 行政告知制度是行政程序链条上的一个重要环节,它要求行政主体在作出影响相对人权益的行政行为之时,说明行政主体对事实的认定和对法律的援引,以及它们与最终决定的逻辑关系。行政告知制度还要求行政主体向相对人阐明其享有的权利,以及具体救济措施。这就使行政相对人能够清楚地了解到行政权力行使过程中的相关信息,对同样或类似的个案作出自己的判断与预测,提高了行政行为的可预测性。在告知制度的作用下,行政权力在事先设定的轨道中和谐有序的运行,也使得行政相对人对行政行为有一种公正的确信感,法律的公平、正义精神也因此得到广泛地发扬。

(二)倡导公开透明的权力运作

依法行政的一个重要的中心主题就是建立阳光政府,而行政告知制度作为实现行政公开的基本形式之一,通过倡导公开透明的行政权力运作模式,恰恰推动了阳光政府的建立。告知制度要求行政主体在行政行为作出时明示事实与法律依据及其他相关信息,确保行政相对人有获得行政救济的机会。如果应当告知的没有告知,该行政行为就不能产生法律效力,就不具有法律执行力。这就使行政相对人和社会公众不仅能了解权力行使的过程,而且能参与并监督行政权力的运行,有效防止暗箱操作和黑幕交易。

(三)保障平等积极的行政参与

随着依法行政的推进,一些行政目标,倘若缺少了相对人的同意、支持和参与很难圆满实现,然而“参与的前提是行政相对人已经知晓行政程序的发动,也就是说,参政的前提是知政”。相对人只有在充分、确实了解行政行为的基础上,才能有的放矢、有效参与行政过程,使自己的行政法律关系主体地位得以显现。因此,及时地获得行政主体的告知是行政相对人参与行政程序的必要条件。行政告知制度从法律上保障了相对人在充分知悉具体行政行为的基础上,激发出平等积极的行政参与意识。通过告知制度,获得通知权的落实不仅保障了相对人作为具有独立人格的主体积极参与行政活动,也保障了行政法律关系主体双方信息及时充分的交流,这是行政相对人能否参与到行政过程中来与行政主体良性互动的关键。

参考文献:

[1]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译,北京:商务印书馆,1997.

[2] [德]哈贝马斯.在事实与规范之间[M].童世骏译,北京:生活•读书•新知三联书店,2003.

[3]詹姆斯•M•伯恩斯等.美国式民主[M].谭久君等译,北京:中国社会科学出版社,1993.

[4]陈海燕.行政知情权的理论基础[J].青年科学,2009,(7).

[5]王立勇.论正当程序中的说明理由制度[J].行政法学研究,2008,(2).

[6]朱熙勇.浅析正当程序的价值——从与法定程序比较的视野[J].法制与社会,2007,(3).

[7]潘海.论行政程序法中的教示制度[J].新余高专学报,2009,(14-3).

[责任编辑:吴纪龙]