建国60周年,从土地流转问题看发展大计

王 媛

[摘要]文章从建国60年来,我国土地制度发展的历程谈起,揭示出土地问题对于国家整体协调发展的重大意义,并指出目前土地流转中出现的法律政策规定不清、赋权不明,以及土地权益中对农民补偿过低等问题,阐明“改革并完善农村土地承包经营权流转制度已是势在必行”这一统领观点。

[关键词]土地制度改革 土地流转 利益分配 土地承包经营权 物权权能

一、新中国土地制度发展的历程

可以说,中国历史就是一部土地的分配与再分配的历史。纵观各个历史时期,无非王朝初期,农民分得土地;王朝末期,因为官僚土豪的巧取豪夺,农民失去土地,举起“均田地”、“平均地权”、“打土豪、分田地”的旗帜,揭竿而起,中国就由此陷入了王朝循环。到如今,随着工业化的发展,小农经济在中国经济中的分量急剧下降,但是土地仍然攸关农民致富、城市安居、工业化成本,可以说,土地制度是否高效与公平直接决定了中国现代化的成败。但近年来由于土地征用制度中存在的弊端导致的矛盾却日益激化:目前,中国每年发生群体性冲突事件8万多起,其中围绕农村土地征收及补偿所引发的冲突占了第一位。如何解决征地的矛盾,关键还在于建立现代土地征收制度。

回想我国农业发展道路,特别是我国土地流转制度的发展历程,其实可以说是一段土地革命与探索的历史。从50年代初的土地私有,改为合作社、人民公社公有,再改革为承包制、所有权与经营权的分离以及不完整的土地使用权,到现在的土地资本化、规模化、合作社化,实际上经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。

这里我们所谓的土地流转制度,即指农村土地承包经营权流转制度。改革开放之初至1988年之前,制度层面不允许进行土地流转。尽管20世纪80年代初期,地方上出现了一些土地流转现象,但这些流转都是农民自发形成的,没有政策制度依据,因此也都是隐蔽的、非法的,基本上没有公开。2003年3月《农村土地承包法》实施,明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定,对土地流转进行了原则约束,为土地流转实践奠定了法律基础,这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》,对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出比以前法律政策更为详细、明确的规定。我国的经济发展也在这种探索中逐步打开了局面。

新的土地政策改良是为了平衡宏观经济发展,盘活土地,让农民成为土地的“准主人”;提高农民的财产性收入,启动内需,应对全球金融危机和经济滞涨;破除二元结构,缩小城乡差距,实现均衡发展;落实新农村建设,解决农村担保与金融真空的问题;缓解征地矛盾,建设和谐农村。改变农民的短期行为,从取土烧砖、撂荒、大量施用化肥、不爱护耕地,到土地资产化、爱护耕地;还是为了加快城市化,加大城市规模,退出土地,节约土地,让农民分享工业化、现代化进程中的利益;农村土地的市场化、商品化,还有助于逐渐实现小产权房的合法化,对农民有利,对城市居民有利,最终可以降低房价、解决买房难的问题;小产权房合法化对政府也有利,地方政府虽然减少了土地出让金的收入,但未来可以征收巨额的不动产税(物业税),发达国家地方政府收入的主要来源就是不动产税。

二、目前土地流转制度中存在的问题

随着家庭承包经营责任制改革的深化和社会经济发展形势的巨大变化,现有的农地流转制度仍存在一定的局限性。

首先,有关土地流转方面的规定有一个明显特征就是农地流转仍是“有条件的流转”,没有经过发包方的同意,农地的流转就是“空中楼阁”。合法的农地流转是农民个人的意志,这种意志具有排他性,不应受任何人、任何组织的干扰和阻碍。“经发包方同意”的规定实际上将土地转让过程的终极处分权赋予发包方,而承包方作为真正权利人却没有最终发言权,这样无疑会扭曲权利人的真实意愿,容易导致村官以发包方名义干扰农地自由流转,或随意流转土地,扰乱流转秩序,甚至成为滋生腐败的上方宝剑!

另一个问题是,现有法律政策规定得十分笼统,对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理、流转合同等方面还没有具体操作性的规定,因此也很难正确引导土地流转。从实际流转情况来看,农村土地流转从20世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年,但它的发展始终不顺畅。虽然农地流转的面积和比重在增加,但进展十分缓慢,而且相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言,流转的比例仍然很小。

不完善的制度安排导致中国的农地流转始终处于“非正式流转”层面上。具体来讲,就是农地流转的民间化、口头化、短期化、随意化。据中国人民大学和美国农村发展研究所2005年对17省农民土地流转的调查,在转出的土地中,有87.6%的土地是转包给本村的亲戚或其他村民。并且最重要的是,由于实际上现有法律不允许进行农地经营权的抵押、拍卖、买卖。农民处分权十分有限,而且这种权利频受农地所有权(代理者)的干扰和制约。所以现有农民享有的并非真正意义上的“自由流转“(即处分权;处分权的内容包括对承包权的出卖、出租、抵押、转让、转包、入股等各种形式。)

再有就是,农民从土地流转中获得的补偿太少,导致真正自愿的土地流转缺乏动力。原因有三:其一是承包地的频繁调整使农民的土地使用权缺乏保障,土地使用期限不确定,从而导致农地流转缺乏动力;其二是农村社会保障缺失、非农就业率不高且不稳定、市民化进程缓慢并受阻导致农户长期或永久性地转出土地的可能性很小,所以土地流转风险很大;其三,农地市场价值并未体现,流转收益偏低。现行《土地管理法》规定的“补偿费”标准为:不按市场价、而按耕地被征前若干年庄稼的价值来“补偿”农民,而且不规定下限、只规定补偿“最高上限,多少带有“不怕民吃亏,只怕官不赚”的味道。国务院发展研究中心2007年的调查显示,征地收入约占县乡政府财政收入的60%,而到农民手中的土地流转租金全国平均只有293元/亩,东、中、西三大区域平均分别为417元/亩、185元/亩、171元/亩,即使经济最发达的江苏苏州市和上海金山区,租金也分别仅有595元/亩、468元/亩,到目前为止,我们从农民手中征用的土地早已超过1亿亩,按每亩增殖后的平均溢价每亩30万元计算,这1亿亩农村土地增殖后的溢价就有30万亿元人民币!同时,造成的失地农民即便按照官方公布的数字比例计算,至少也有7000万!这里面低征高转的价格差距有多大,这么巨大的利益都流向哪里去了?而真正承担风险与损失的又是谁呢?

在农民集体所有土地的征用、处置、再利用等各个流转环节中,政治意义上的主人——农民,其实并不能有效处置自己的利益。甚至出现了“卖地财政“等利益驱动下的部分政府管理部门强行剥夺未到期土地权益、占用耕地不补偿、先占后征、圈而不用、低价征高价卖等现象——没有太多话语权的农民正在遭受事实上的众多权益侵犯!

三、完善土地流转制度,促进经济与社会和谐发展

建立完善的土地流转制度是真正保证农民权益,维护社会稳定的必由之路。只有从根本上真正实现“耕者有其田”,能够切实享受到充分物权,并建立起较有效的配套医疗、福利、养老等措施,那么占据中国人口70%又处于相对贫困二元体制下的农民与农业和农村问题,应该说解决也只是时间问题了。

首先,必须坚持农村土地的基本制度保持不变,国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰,以及耕地的“先补后占”原则不动摇。逐步建立城乡统一的建设用地市场,恪守“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的基本原则。保护耕地有两个重要理由。一是我们并不缺少建设用地资源;二是粮食生产和环境建设都需要耕地保有量维持在合理水平上,我们用13亿亩比较好的农田产出一万三千亿斤乃至更多粮食来,满足今后人口增长的需要。

其次,从法律上明晰“农村土地承包经营权”的具体物权权能,明确该权能的合法流转形式包括:“转包、出租、互换、转让、股份合作“甚至附合理条件的买卖,如规定需符合:”在城市有持续工作并足以满足个人及其家庭成员基本生活需要;在城市已有产权房屋等。或者属于在农村生活无力耕种,年满60岁或者患有重大疾病的,才可以在符合法定程序依法登记并报集体经济组织认可。同时,还应坚持保障农户宅基地的“用益物权”权益的合法有效实现,在鼓励农户对宅基地的“占有、使用、收益“全能之外,还应允许农户对宅基地的合法抵押权的实现。

此外,对于土地流转中可能出现的失地农民成为流民及相应的生存、就业、教育、医疗及养老等问题;对必须严格监控的农民土地流转中易出现的官员及部门腐败等问题;对总量把控下的耕地保有和粮食安全问题;以及相应的治安等问题,都应该提高重视程度。其实,结合实际情况稳步推进,因地制宜及真正让农户享有流转决定权,并尽推进城乡统筹一体化,完善乡镇福利制度,稳步缩小城乡差距,才是解决土地流转弊端,解决“三农”问题,建设新农村的必由之路。

总之,改革并建立完善的农村土地承包经营权流转制度已是势在必行,我们也只有在尊重中国实情的基础上稳步推进,并建立有效的防范腐败风险的监督制约机制,扎实推进农村福利设施及制度建设,城乡协同并进,才能在祖国稳步发展的历史道路上书写出更加灿烂的篇章!

参考文献:

[1]宋刚.论土地承包权——以我国《农村土地承包经营法》为中心展开[J].法学,2002,(12).[2]陈晓敏.让农民变为“股民”的法律思考[J].理论月刊,2003,(4).[3]农业部.关于稳定和完善土地承包关系的意见.1994,12.