为了一份满意的答卷

张惟祎 黄云刚

一封教育厅厅长致共和国总理的信

2008年10月1日,国庆长假如期而至,而此时的中共云南省委高校工委书记、云南省教育厅厅长罗崇敏却没有和亲朋好友聚在一起欢度节日,他在俯案疾书,一封在他脑子里酝酿了很久的信一气呵成。这是一封不寻常的信,因为它将送到一位不寻常的收信人手中,这位收信人就是共和国总理温家宝。一名主管区域教育的行政官员究竟有什么急切的事情要上书总理?

2009年4月,一本名为《天鉴》的新书为我们揭晓了谜底,这封写于半年前的信完整地收录在书中。这是一封充满责任感和紧迫感的信,信中罗崇敏结合“5·12”汶川特大地震后,云南及时开展中小学危房改造和标准化建设的情况向总理作了简要汇报,他这样对总理说:“我作为长期在地方工作,刚到教育厅履职的教育厅长感到责任重大,寝食不安。我省现在还有50多万个孩子在D级危房里读书、生活,D级危房是不能住人的啊!庆幸的是大地震没有发生在云南!我们希望把云南作为国家中小学危房改造和标准化建设的试点。”信很快送到了总理手中……

时间再回到2008年10月,在罗厅长给共和国总理的信发出后的第8天就有了回音。9日,温家宝总理在罗崇敏的来信上郑重批示:“请发改委会同教育部派人到云南调查研究,协助搞好中小学危房改造和标准化建设工作。”

根据温家宝总理对云南省中小学危房改造和标准化建设工作所作重要批示,2008年11月24日,教育部副部长陈小娅率领国家发改委、教育部相关部门负责人一行到云南调研,听取了云南省中小学危房改造和标准化学校建设情况汇报,为党和国家准备实施的中小学校舍安全工程提供决策依据和参考。

“汶川地震中中小学学校及师生们的受灾惨状,至今让人难以忘怀,如何让这样的悲剧不再重演或是将灾难对学校对师生的损害程度降到最低。作为主管教育的政府官员,一想到云南仍有数百万平方米的教学D级危房,数十万师生仍在这样的危房里学习,我真是寝食不安,夜不成寐啊。正是这样的压力和责任驱使我上书总理,希望中央进一步加强对像云南这样的经济欠发达地区的中小学危房改造和标准化建设工作。”罗崇敏这样解释他国庆上书总理的初衷。

2009年4月1日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,决定正式启动全国中小学校舍安全工程。会议要求从2009年起,用3年时间,对地震重点监视防御区、7度以上地震高烈度区、洪涝灾害易发地区、山体滑坡和泥石流等地质灾害易发地区的各级各类城乡中小学存在安全隐患的校舍进行抗震加固、迁移避险,提高综合防灾能力,使学校校舍达到重点设防类抗震设防标准,并符合其他防灾避险安全要求;其他地区按抗震加固、综合防灾要求,集中重建整体出现险情的危房、改造加固局部出现险情的校舍,消除安全隐患。

2009年5月8日,云南省人民政府副省长高峰在全国中小学校舍安全工程工作电视电话会议上作交流发言,他指出云南从今年初,全面启动了全省中小学校舍安全工程,确立了“政府主导、社会参与,统筹规划、分步实施,财政倾斜、分类安排”的中小学校舍建设思路。从今年开始,云南省政府每年筹措8亿元用于校舍安全工程建设。省政府与各州市签订目标责任书,合理确定资金分担比例,对经济发展滞后、财政困难的州市,由省级全额补助。各州市根据抗震设防和建设标准落实资金,做到学校不欠账、对施工单位不欠账。

2009年7月17日,云南省人民政府召开了全省中小学校舍安全工程工作会议,全面部署了云南工程实施工作。根据国务院和教育部的要求,结合云南实际,及时调整了“路线图”和时间表,明确了2009年底前,全省要完成工程建设总工作量的30%;2010年完成工程建设总工作量的70%,2011年2月底前全面完成建设任务,3至5月完成省级检查验收,6月迎接国家检查验收的目标。

危房不排,教育不稳

云南是一个多民族的边疆、山区、贫困省份,国土面积39.4万平方千米,山区、半山区占全省总面积的94%。全省处于7度～9度地震设防烈度区的国土面积达全省总面积的89%,有1 396所学校处于地质灾害威胁地区,加之全省地区之间、城乡之间经济社会发展水平极不平衡,目前,全省中小学还存在大量D级危房。截至2009年9月,全省普通中小学校舍总面积为5 184.34万平方米,危房面积达3 520.81万平方米。其中,D级危房1 734.39万平方米,占校舍总面积的33.45%。全省义务教育阶段生均D级危房面积超过2平方米。危房时刻威胁着师生的生命安全,严重制约了云南教育事业的发展。

为何云南的中小学校会存在如此之多的D级危房?在云南省委、省政府直接领导下,云南省教育厅会同其他相关部门对造成这一现象的根本原因做了深入细致的调查研究。通过调查分析,得出结论,这是与云南经济社会发展欠发达,地区差异大,自然条件恶劣,个别地区对教育优先发展战略落实不够等有着直接关系。

云南在全国有着独一无二的自然地理气候条件,在有着无数自然美景和宜人气候的同时,却也是一个深受自然灾害侵袭的省份,具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高及灾害损失重等特点,尤其以泥石流和地震灾害最为严重。云南是山地地形,坡面较陡,由于地面的收缩容易对山坡的沙石造成引力,加之雨量充沛,每年雨季全省许多地区都易发生泥石流、山体滑坡等自然灾害。同时,云南处于喜马拉雅山地震断裂带,地震较为频繁。从1970年通海7.7级地震以来的近40年间,云南省就发生6级以上地震22次,7级以上地震8次,地震频度之高,强度之大,为我国大陆所罕见。而云南中小学尤其是农村中小学校土木结构校舍数量偏大,全省中小学现有土木结构校舍371.33万平方米,占校舍总面积的7.97%。这部分校舍抵御自然灾害的能力都很脆弱,从而形成了大量D级危房。

由于历史及主客观原因,云南经济社会发育成熟度较低,由于财政困难,在不少地区尤其是民族贫困山区农村的校舍建设投入不足,标准较低,建筑技术落后,校舍使用寿命短。在云南,上世纪80年代普及初等教育,建造了大批价廉质差的砖木结构平房和无抗震设防的砖混结构房,这些校舍及让出的公房、修补排危房等相当一部分也已成危房或危房源。

为实现“两基”,不少地区都赶建了一批校舍,然而在一些地区由于受经济、自然条件制约,教育资源布局不合理,效益低下,且建筑成本极高。如在昭通、怒江、迪庆等地的一些地处高寒山区、交通困难的县乡,学校建在山坡之上,而当地又无建材生产企业,学校工程建设的原材料都必须靠外运甚至是人挑马驮来获得,有限的建设资金,成倍增长的建筑成本,为了完成“普九”,只得降低工程建设质量标准。现今,在云南的山区、农村不少建成于上世纪90年代的学校建筑,十多年后如维修跟不上将逐步形成危房。

“5·12”汶川大地震后,国家出台了一系列法律、法规对建筑防灾标准提出更高要求。如在此次实施的中小学校舍安全工程中就要求,中小学校舍必须做到具备综合防灾能力,提高抗震级别和能力,建设标准的提高也使云南不少地区按原有标准不算危房或D级危房的校舍降格为危房或D级危房。

可以说,在云南要发展教育,特别是发展现代教育,排除学校危房已到了刻不容缓的地步。

危房不除,政府不安

要办人民满意的教育,首先要办人民放心的教育。从2002年开始,云南省坚持把排除中小学危房作为政府向社会承诺的“十件实事”之一,每年筹资5亿多元,排除80万平方米中小学危房。从2004年起,又把每年建设40万平方米寄宿制学校校舍列入“十件实事”。2006年,云南省将危房改造资金按照指令性计划和指导性计划下达,其中,指令性计划由中央和省级按1∶1配套,指导性计划由各州市县自筹资金,旨在充分调动各地排除危房的积极性。从2009年起到2010年,省级财政将每年新增排危资金2.5亿元;2009年,仅中央和省的排危资金就达8亿元,同时,各州(市)、县(市、区)也在今年内筹措了8.15亿元排危资金。

云南省委、省政府历来高度重视校舍安全工作,省委常委会、省政府常务会多次研究部署排危工作,省委书记白恩培、省长秦光荣亲自调研,并提出相关指示要求。秦光荣省长亲自担任云南省中小学校舍安全工程领导小组组长,由省级政府一把手担任中小学校舍安全工程领导小组组长这在全国也仅有云南和新疆两个省区。在省委、省政府的垂范下,云南各州市建立了“一把手”负总责,分管领导统筹协调的责任机制。一场声势浩大,扎实有力的中小学校舍安全工程在云岭大地上全面展开。

2009年7月23日,全国中小学校舍安全工程领导小组办公室主任、教育部副部长鲁昕专程到楚雄地震灾区调研,对云南中小学校舍安全工程提出了“四个一”的指导意见,即:争取校舍安全工程建设全国第一,争取校舍安全工程全国第一个验收,争做校舍安全工程一流的管理,争做全国一流的教育信息管理系统。

2009年8月21日,云南省中小学校舍安全工程领导小组组长秦光荣省长对全省校舍安全工程明确批示:中小学校舍安全工程是国务院决定实施的一项重大民生工程。抓好工程建设,对于维护人民群众切身利益,实施教育优先发展战略,把学校建成最牢固、最安全、家长最放心的地方,意义十分重大。云南省校舍安全工程建设任务艰巨,中央寄予厚望。我们一定要下决心花力气抓实抓好,按期实现目标。

目前,云南中小学校舍安全工程正在稳步有序的推进之中,全省各州市都在积极行动,全力以赴抓紧抓好工程建设,在今年内全省将开工500万平方米,年内完工200万平方米的校舍安全工程任务。截至2009年9月末,全省中小学校拆除D级危房6 818幢,面积182万平方米;重建开工学校2 438所,建筑单体3 809幢,面积268.34万平方米;竣工学校1 639所,建筑单体1 977幢,面积108.01万平方米;加固改造开工学校52所,建筑单体240幢,面积16.17万平方米。

整体排危,任务艰巨

毋庸置疑,在云南这样一个集边疆、民族、山区为一体的经济欠发达地区实施如此浩大的工程,要务实高效完成既定任务,其困难和艰巨性是可想而知的。

资金缺口大。据初步测算,为完成全省校舍安全工程的目标任务,共需资金约374亿元。虽然得到了中央的大力支持,省级财政也加大了投入,但中央、省级3年所能筹措的资金也大约只有50至60亿元。

工程建设过程中工学矛盾突出。校舍安全工程的实施既要确保工程进度、质量,又要保障正常的教育教学秩序。在实施过程中,施工与教学存在矛盾,特别是加固改造的校舍数量太多与校舍需求存在矛盾,工学矛盾十分突出。

加固改造难度大。由于云南国土面积大,地理地质和气候情况复杂,加之以前建设的校舍大多数未达到建设标准,给加固改造带来了较大难度。

迁建学校建设用地指标审批困难。近年来,由于国家加强了对土地使用的管理,许多需迁建的学校难以争取到用地指标。

民办学校、非教育系统中小学和非义务教育学校实施校舍安全工程难度大。校舍安全工程将民办学校、非教育系统中小学和非义务教育学校都纳入到了实施范围,而在云南,民办学校校舍绝大部分属于租用,中专及职业技术学校的校舍建设的投入非常大,这些都增大了实施校舍安全工程的难度。

但面对这些困难,对于从来都是克难前行的云南省委、省政府来说,丝毫没有动摇和减弱坚定推进校舍安全工程的决心和信心。

用智慧与意志力实现校舍安全工程建设目标

如何破解难题,以高度的责任心建设好中小学校舍安全工程这一党和国家部署的重大政治任务、民生工程,时刻考验着每一个地方的党委、政府的执政能力和智慧。如今,云南16个州市及所辖的129个县(市、区)都已行动起来,积极投入到校舍安全工程建设实施工作中,并形成一批值得推广的好经验、好做法。

镜头一:为校舍安全工程筹集资金,要拿出“办教育有时就要透支今天甚至明天”的气魄

“积极探索‘融资担保,统一筹措,分级负担的资金筹集方式。危房改造专项资金专户管理,专账核算,集中支付。”曲靖市市委书记赵立雄向记者这样讲述如何整合资金,聚集力量推进整体改造工程,确保把有限的资金用在刀刃上。

曲靖市采取“统一筹资、超前投入、融资担保、分级负担,企业资助、个人捐助、县设专户、市级监管”的方式,在积极争取中央、省级财政补助的基础上,以市开发投资公司为融资主体,统一向银行分两年筹集5亿元建设资金。目前,全市校舍安全工程资金到位5.5亿元,现已拨付到县级4.4亿元。为确保资金安全高效使用,市、县两级设立专户,资金直接从专户划拨到施工单位,从根本上杜绝转移、挪用、截留项目资金。围绕质量安全主题,该市建立并落实责任人负责制、部门分工负责制、责任追究制、进度监测和信息反馈4项制度,实行教育、建设、财政“3条监管线”,“千人挂点,督帮查”,各方参建单位“把校园当家园来建”。社会有识之士也纷纷解囊相助,共收到社会资助资金2 030万元。到目前为止,工程进展顺利。一期60万平方米项目已于今年内9月底全面建成交付使用,同时启动二期40万平方米项目建设,达到高标准、高质量、快速度的有机统一。

镜头二:通过校舍安全工程巩固“普九”成果,促进教育公平

文山壮族苗族自治州所属马关县都龙镇茅坪村小学距离镇政府所在地20千米,与中越边境距离不足500米。学校现有教职工12人,教学班7个,在校学生321人,下设有丫口寨、岩头两个教学点。原有学校校舍均为上世纪70年代所建,建筑标准、建筑质量都不高,其中有640平方米校舍被鉴定为D级危房。近日,当记者再次来到学校时,发现学校有了翻天覆地的变化:新教学楼建好了,校园环境漂亮了,师生面貌焕然一新。午餐时,学校操场上摆了20余桌饭菜,热闹非凡,记者以为赶上什么庆祝活动。从学生那里了解到,这是学生餐,每天都是如此。五年级学生杨海官说:“我家很穷,年初爸爸因病去世,家里欠下了一大笔债,我曾想退学,帮助妈妈减轻家庭负担。后来学校对我实行了生活费全免的照顾,不交粮,也不交一分钱。我再也不怕上不起学了。”

茅坪村委会是一个经济发展落后,少数民族聚居,集边、穷于一身的地方,家庭人均年收入不足500元。如杨海官家这般困难的学生还很多。如今,国家实施免费义务教育,对于家庭困难的学生,学校不但学费、生活费全免,还给予生活补助。在当地还流传着这样的说法,“未上学的孩子想吃肉了,家人会说,想吃肉等读书到学校吃去”。茅坪村小校长常禹柱说:“原来县里就计划进行校舍排危,现在国家、省又启动了校舍安全工程,我们师生是最大的受益者。县里安排建设资金60余万元,为学校新建了640平方米的教学楼一幢,工程于今年1月开工建设,6月竣工投入使用。现在学校校园环境改变了,师生精神面貌焕然一新,工作学习的劲头比以前更足了,家长也放心了。现在学校多媒体教学、学生实验等教学活动也有地方开展了,学生学习积极性也高了。‘普九的成果也巩固了。”

像马关县农村中小学的情况一样,实施中小学校舍安全工程与巩固提高“普九”成果、促进城乡教育均衡发展相结合。这是云南省在推进中小学校舍安全工程的又一重要做法。今年,云南将全面实现“普九”。为此,正在进行“普九”攻坚的地区,紧紧抓住实施中小学校舍安全工程的机遇,使工程建设与“普九”协调统一,相互促进。同时,已实现“普九”的地区则利用实施中小学校舍安全工程的大好时机,对校舍进行维护加固,延长校舍使用周期,巩固发展“普九”成果。

镜头三:以实施校舍安全工程促进教育资源优化,最大限度发挥教育综合效益。

2009年9月,新学年到来之际,在楚雄彝族自治州元谋县江边乡大树村委会东南面一片数千亩面积的荒坡上,一座结构坚固、外观新颖的小学校醒目地矗立于人们眼前。这所3月初开工建设的学校刚刚竣工,全乡因2008年“8·30”地震损坏的8所完小、13个教学点里的1 200多名小学生,告别了使用了1年的临时活动板房,全部集中到这里快乐地学习和生活。县、乡主管教育的官员高兴地告诉记者:“集中办学,不但解决了安全问题,还节约了资金、优化了师资结构、促进了校点布局调整,实现了教育质量的整体上升。”

楚雄彝族自治州结合中小学校舍安全工程的实施,调整校点布局,打破“小而全”的村村办学方式,把科学规划、合理布局、整合资源、适度撤并中小学校点作为实施校舍安全工程的重要内容。各县市研究制定了中小学校点布局调整方案,按照“加速做大城区,积极巩固坝区,逐步优化山区”的目标,有计划、有步骤地撤并一些村小和教学点,提高教育质量和办学效益。同时,在调整中注重确保校舍校产资源的共用共享,优化重组,确保各类教育与县域人口在布点上科学合理,教育与县域经济的发展和人才的培养在规模上适中相当。充分考虑偏远地区学生距离远、上学难的实际,避免造成新的失学、辍学和上学难问题的发生,最大限度地方便大多数群众子女就近就便上学,1个乡镇设置1所初中,人口较少的地方由县统筹布点,逐步扩大办学规模;充分考虑到加快城镇化进程的新趋势,高起点规划,高标准设计,满足教育教学发展需要;充分考虑到撤点并校后寄宿学生增多的实际,按照国家规定建设起足够的教学用房、师生宿舍、食堂及必须的活动场所。

其实,和楚雄州一样,将中小学校舍安全工程与优化中小学布局调整相结合,是云南各地在推进中小学校舍安全工程中的共同做法。优化中小学布局是云南省为解决长期以来基础教育尤其是农村基础教育存在的点多面广、教育资源配置不合理、教育效益偏低而实施的教育基础性工程。在这项工程的实施过程中,坚持“试点先行、逐步推进,统筹规划、先建后撤,确保巩固、均衡发展,坚持标准、优化资源”的原则,收缩撤并校点,实现集中办学,使有限的资金发挥出最大的效益,最终向“整合办学资源,提高办学效益,标准化办学”目标迈进。

实施好中小学校舍安全工程,事关云南教育发展,事关云南和谐稳定大局。正是在这样的认识高度上,云南省委、省政府在中央的关心、支持和指导下,要求各级党委、政府以对党、对人民、对历史高度负责的精神,深入实践科学发展观,坚定信心,振奋精神,真抓实干,带领全省各族人民全力以赴建设好云南中小学校舍安全工程,努力将学校建成最安全的地方,让广大师生和家长放心,向党中央、国务院和全省人民交出一份满意的答卷。

◇责任编辑张俊芳◇