完善城市房屋拆迁法律制度刍议

丁福灵

[摘 要]伴随着我国经济的发展，城市化需求越来越明显，大规模的旧城改造和城市化建设使房屋拆迁的数量增多，由此形成的房屋拆迁争议也随之增加，现有的法律法规在解决此类争议中凸显出越来越多的问题。笔者根据城市房屋拆迁实践，结合我国现行法律规定，提出房屋拆迁实践中存在的几个突出的法律问题已经严重地影响了房屋拆迁工作的顺利进行，希望通过完善法律制度来弥补制度设计的缺陷，完善我国的房屋拆迁法律制度。

[关键词]房屋拆迁 公共利益 补偿缺位 承租人的保护 拆迁评估

一、公益拆迁与商业拆迁未加区分

《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）没有区分商业拆迁和公益拆迁，而物权法也没有明确规定哪些情况属于“公共利益”。如果有了公益拆迁和商业拆迁的明确区分，法官可以直接根据商业拆迁和公益拆迁的补偿规定来解决相关的纠纷。实际情况是，很多商业拆迁却打着公益拆迁的幌子，使得拆迁补偿纠纷层出不穷。因此，关于“公共利益”的界定问题应当在法律上作出明确的规定，并对公益拆迁和商业拆迁的补偿制度作出规定，以完善我国的房屋拆迁制度。虽然世界上大多数国家特别是大陆法系多数国家没有对公告利益作出概况性规定，就说明没有必要对公共利益作出概况性规定。[1]但是，至少应当对公共利益作出原则性的规定，防止公益权被滥用侵害物权利益。

二、被拆迁房的土地使用权的补偿缺位

根据物权法第一百三十七条的规定，城市房屋住宅用地可以通过支付对价以出让方式获得。但实际上，在物权法之前，已经有很多城市居民实际享有其私产房占有范围内的土地使用权。城市居民的国有土地使用权的取得情况较为复杂。有以出让方式取得的土地使用权，有划拨方式取得的土地使用权。由此可见，这些城市居民所享有的私有房屋占用范围内的土地使用权属于用益物权，用益物权受法律保护，无论是出让还是划拨方式取得的国有土地使用权都是合法的。那么，在拆迁中，土地使用权应当根据不同情况分别给以补偿。

但是，《拆迁条例》并没有明确收回划拨、出让的土地使用权的补偿问题。很多地方规章，也对土地使用权的补偿采取回避的态度，特别是以划拨方式取得的国有土地使用权问题。从实际情况看，拆迁中土地的价值远远大于地上所附房屋的价值，拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，而是为了取得房屋及其附属物占用范围内的土地使用权。但现行的拆迁补偿制度恰恰没有对最有价值的土地使用权进行补偿的规定。

因此，应当分别对出让和划拨国有土地使用权的拆迁补偿作出规定。特别是征收划拨用地房屋时，应当根据用益物权的性质作出补偿规定。而农村土地的征收补偿也存在法律界定不清的问题。农村土地所有权与一般的所有权不同，农村集体土地所有权实际上是一种临时占有、使用、受益权[2]，现行的补偿规定也是缺位的。应当从保护物权的角度，详细规定对出让地、划拨地和集体土地的用益权的拆迁补偿规定，以便完善我国的城市房屋拆迁补偿制度

三、裁判援引的法律依据存在矛盾

根据我国《立法法》第八条第（六）项和《物权法》第四十二条之规定，对非国有财产的征收，只能由法律规定，为了公共利益进行拆迁时必须依照法律规定的权限和程序进行征收[3]。但在实践中，由于没有区分公益拆迁和商业拆迁，对拆迁行为的规范主要依据《拆迁条例》，而该条例属于行政法规。因此，法院在对房屋拆迁纠纷案件判决援引法律时陷入了两难的境地：如果引用《拆迁条例》，则有违《立法法》第八条和《物权法》第四十二条的规定；如果不援引《拆迁条例》，就无法在判决中指明法律依据。因此，应当通过完善法律来解决制度矛盾问题。

四、拆迁补偿、安置纠纷的处理程序混乱

根据《拆迁条例》第十六条之规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或政府进行行政裁决。当事人如果对行政裁决不服可以在法定期限内提起行政诉讼。而根据1996年《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。这也就意味着，拆迁人与被拆迁人仅就房屋补偿、安置等问题发生争议，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

由此可见，《拆迁条例》与该司法解释在“当事人在达成拆迁补偿协议前因房屋补偿、安置等问题发生争议时”应该如何解决存在抵牾。依据《拆迁条例》应该先申请行政裁决，如果对裁决不服，可以提起行政诉讼；而依据司法解释，则可以直接提起民事诉讼。两个规范性文件，一个是行政法规，一个是司法解释，相互之间存在着明显的矛盾。

此外，《拆迁条例》对行政强制执行规定也存在明显的不足，这容易导致行政强制执行权在拆迁过程中被滥用。《拆迁条例》第十五条将拆迁人和被拆迁人通过仲裁和司法解决纠纷的途径限定为“拆迁补偿安置协议订立后”，观上造成了大量拆迁纠纷只能以行政裁决的方式来解决，并最终通过行政强制来执行，从而剥夺了被拆迁人获得司法救济的机会。

五、房屋拆迁中对承租人权益保护不力

在拆迁纠纷案件中，有一部分是承租人因没有得到相应补偿而提起的诉讼，此种诉讼要么以被拆迁人为被告，要求与被拆迁人对拆迁补偿款进行合理分配；要么直接以拆迁人为被告要求其给予补偿。在后者，因承租人对拆迁人没有实体上的请求权，故法院一般会驳回其诉讼请求。而在前者的情况下，实践中的情形一般是拆迁补偿款都给了被拆迁人，然后由被拆迁人给承租人补偿。此时，因主动权在被拆迁人手里，法院即使判决被拆迁人对承租人进行补偿，但补偿也无章可循，承租人的权益很难得到保障。在很多情况下，被拆迁房屋出租给承租人进行商业经营时，承租人因拆迁而遭受的损失是巨大的，其损失数额有时甚至会超过被拆迁人获得的补偿。《拆迁条例》第三十三条虽然规定了对非住宅房屋拆迁时的停产停业损失给予补偿，但并没有明确这一补偿是否给承租人。因此，仅仅依靠从被拆迁人手中分得部分拆迁补偿款的制度设计，已经很难保障承租人的合法权益。

总之，现行的房屋拆迁制度存在上述缺陷，纠纷率高，这些问题如果不解决，不利于从实质上对房屋拆迁纠纷进行公平合理的裁决。物权法实施之后，包括《拆迁条例》在内的许多规定应进行修改，弥补上述缺陷，建立起完善的房屋拆迁补偿制度，更好地为经济建设服务。

参考文献

[1]黄松有主编《中华人民共和国物权法条文理解与适用》人民法院出版社第163页

[2]杨立新、刘德权主编《物权法实施疑难问题司法对策》人民法院出版社第135页

[3]《中华人民共和国物权法》第42条

[4]《中华人民共和国城市房屋拆迁条例》第16条