大陆3万“难点村”治理困惑

谌彦辉

由于定性标准分歧、长期治理缺失以及基层官员的“政绩”忧虑，“难点村”3年“脱帽”难度颇大。有专家认为，由于土地集体所有权“虚置”，农村的社会基础正发生改变，农村治理应该“官权退、民权进”。

6月底，全国村务公开协调小组在广州召开全国省级村务公开领导（协调）机构办公室主任会议。会议声明中国将在3年内治理“难点村”，同时要求各省、市、县要按照本地区“难点村”比例的20%确定试点单位，开展调查研究制订操作性强的“难点村”认定标准，确保如期实现3年治理的目标。

2008年10月7日，内蒙古某村的老人。

据民政部基层政权和社区建设司农村处处长黄观宏介绍，“难点村”是指村“两委”班子不健全，主要村干部不团结;民主决策流于形式，村民委员会不能按期换届选举或选举缺乏公平、公开、公正性;村民民主理财组织不能正常发挥作用;民主监督流于形式，农民群众意见多、反映问题集中、矛盾突出、干群关系紧张，经济与社会发展处于落后状态的村。

据悉，大陆共有3万“难点村”，约占全国村委会总数的6%。虽然比重不大，却涉及四五千万农民群众，因而也引起政府上下高度关注。

“难点村”难点各异

此次广州会议要求各地对“难点村”进行摸底排查，大概7月底完成，有关“难点村”的花名册将上报到全国村务公开协调小组办公室。而有关“难点村”的论证参考标准、“难点村”3年治理的工作计划等很快就要出台。

但目前“难点村”表现各异，黄观宏称，民政部目前正研究出台“难点村”参考认定标准，只要符合十项标准中的一项就可以认定为“难点村”，比如国家的惠农政策得不到落实，村民代表会议没有召开，村民理财组织不健全，民主监督流于形式，村里的宗族黑恶势力存在，另外村民上访、不满意等。

然而，“难点村”这一官方的认定标准让很多学者感到困惑。多次参与民政部关于“难点村”治理研讨的华中师范大学中国农村问题研究中心副教授刘义强认为，官方制订的“难点村”标准相对模糊。

去年底，学者官员开始探讨“难点村”的认定，他们发现，一些地方的村子依托某种资源经济发展较好，但围绕资源而产生的利益冲突日益尖锐，而这样的村子才是“难点村”治理的重点。

这些重“难点村”大都村情复杂，村民意见较大，政治敏感性强。随着土地的不断增值，一些库区移民与原有居民的土地纠纷不断增加，农村荒地、坡地争议较多，部分地方的农民争占“祖宗田”、“祖宗地”，村集体与村集体之间也存在相邻地段土地归属问题的争夺，一些土地资源甚至还引发宗族冲突。

而在过去多年的土地“开发热”中，一些地方为了多招商，急开发，对外来公司转让、租赁、转包土地面积过大，承包期过长，农民参与程度低，这也引发了多宗纠纷。

经数次争议后，重“难点村”最后没有通过认定，部分官员认为这些村子内部存在权力和资本的勾结，甚至还夹杂宗族、黑恶势力，他们担心基层难以应对，最后将“难点村”认定从基层民主管理和村务公开的角度展开。

与之相反，参与讨论的学者最后却认为“难点村”不适合制订标准。刘义强说：“‘难点村的难点原因和困难程度都不相同，不能一概而论。”

但现在，各地已纷纷派遣工作人员调研、排查“难点村”，广东、湖北等省根据民政部制订的标准再细化其标准。每个地方上报的“难点村”类型性质因此完全不同，吉林、黑龙江等省相对强调“难点村”对黑恶势力的治理，而北京、天津等市则强调农民土地权益和城市扩张紧密相关的问题，比如撤村建区、房屋拆迁、土地征用、土地补偿有争议的村庄。

长期治理缺失

湖南从2003年开始治理“难点村”，据当地一些民政干部分析，造成“难点村”的主要原因：一是村“两委”认识上不去，不去搞;二是班子软弱涣散，搞不成;三是村干部不廉洁，不敢搞;四是村“两委”素质低能力弱，不会搞。

但从学者研究来看，“难点村”归纳到一个核心点是治理缺失的问题。刘义强认为，这种治理缺失—方面来自国家对农村社会的管理，国家对农民既有的民主权利和经济权益保障不力。

另一方面，国家在农村社会管理方面失职，在基层社会缺乏能力管理。这反映在最近几年，农村选举活动出现大量的违法违规行为，同时缺乏有效的规制，并导致一些农村家族黑恶势力滋生。

与此同时，基层政府也缺乏动力去治理这些“难点村”。农村税费改革后，各类集资、罚款、摊派取消，村级组织运转经费来源渠道发生了很大变化，一些集体经济薄弱的村级组织经费来源捉襟见肘。

据中国社科院社会政策研究中心研究员潘屹调查，当前村级组织运转经费保障水平总体较低，村级组织运转普遍困难。一些集体经济解体或处于“空壳”状态，村干部能够掌握的经费也只有人头费。由于支付不起村民参加村里选举、村民代表会议以及村民民主理财工作人员的误工补贴，导致村庄选举难以按法定程序进行村民代表会议难以召开，村民民主理财也流于形式，而基层民主名存实亡。

另外，一些农村的村级债务也令树级财力吃不消，一些地方的村官出现“无人当”、“不想当”或“应付着当”。相反在一些经济快速发展的村庄，由于村级组织拥有处置土地、山林、矿产等集体经济资源的权力，一些村干部的竞选越来越激烈，近年贿选现象频出。

“每个‘难点村产生的原因都不一样。”黄观宏说，6月23日，全国村务公开协调小组在广州会议上再三要求各地准确分析“难点村”产生原因，提高治理措施的针对性。

政绩压力导致“遮丑”

但目前治理“难点村”的问题在于，“有些地方部门之间推诿扯皮，有些干部怕揭丑”。广东省村务公开协调小组组长、省民政厅厅长刘洪说，“难点村”存在不报、瞒报或漏报现象，一些地方存在畏难情绪。

有一些地方官员担心，上报的“难点村”会作为上级考核他们的依据，影响到他们的政绩。“我上报了这么多‘难点村，上级肯定怪罪我们工作做得不好。”

一位地方民政干部还说，各地畏难不愿上报的更深层次原因是，一些“难点村”特别是经济发展不错、利益分配冲突较大的村庄，往往涉及在任上级领导或已经升迁的领导。“如果此次上报给中央，现在等于自己揭开这个疮疤，也把自己的政治前途毁了。”

针对上述担心的问题，研究学者提出了很多办法来应对。显然，此次治理“难点村”由中纪委牵头领导，包括国家预防腐败局、监察部也参与进来，高层明显考虑到了地方政府部门可能牵扯到“难点村”的问题当中，一些地方领导执行不力，纪委、监察部门参与以避免地方涉贪、护贪。

这次由中纪委牵头，中央组织部、民政部、监察部等12个部委参与，它们成立一个村务公开民主管理领导协调机构，并在全国各省市设立相应的协调机构。不过，“难点村”治理仍以县级为单位为主，由民政局长担任村务公开领导小组组长，也有一些县党委书记或副书记、县长等县委党政领导亲自挂帅。而主要常规工作人员由民政部门管理基层政权的工作人员担任，然后从各个部门调派人员。

考虑到“难点村”还可能与某些县级领导部门不作为或滥作为有关，学者建议下一步设立地方治理“难点村”的通报制度，同时加强奖励机制，治理一个“难点村”，财政部门会给与当地政府部门适当的财政补贴。

他们认为，动用纪委的威慑力量可以防止地方政府瞒报、漏报，而动用财政力量可以刺激地方政府积极上报，这样，到8月份，全国将会排查出3万多个“难点村”。

三年“摘帽”艰巨

“治理‘难点村不是为解决问题而解决问题，而是要找到问题用发展的办法将问题化解。”刘义强说，为防止地方治理“难点村”搞冒进，参与民政部治理“难点村”研讨的官员学者研拟了一套评判标准。

他们对治理“难点村”大致规定了一个“七有一高”的标准，即基层组织建设有成效，基层组织工作有经费保障，村级组织要有活动场所，基层管理要有社会秩序，另外村务公开和民主管理要有制度，建立党风廉政建设，包括建立村民评议党员村干部的制度。最重要的是，“难点村”的可持续发展要有保障。

“不能治理完了就撒手不管。”刘义强说，治理过程中应制定长远规划，发展经济，促进农民增收。他建议，地方政府建立“难点村”发展的专业基金合作组织，同时政府公共服务要覆盖到每个“难点村”，而城市较好的社区组织和企业可实施对口帮扶。

比照上述评估标准后，“难点村”治理必须使村民满意度高，刘义强称，到时候会到一些“难点村”进行村民满意度的调查。

目前“难点村”治理涉及面非常广泛，据学者保守估计，“难点村”涉及四五千万农村人口。这部分人群往往是权益受到损害，而农村服务设施差，村庄发展又没有希望，很多地方存在村务不公开，基层管理混乱，而村民选举存在诸多问题，党风建设贪污腐败现象严重。

日前，民政部出台了《村务公开和民主管理“难点村”治理工作计划》，并明确3年治理计划分四个阶段进行。

黄观鸿介绍，今年从2月开始将完成20%的“难点村”治理试点工作。4-7月，省、市、县三级建立健全村务公开领导（协调）机构，确保有专人理事，县（市、区）要公布本地区“难点村”治理工作电话，受理群众举报投诉，进行法规政策咨询解答。

7-8月则摸底排查建立台账。省、市指导县（市、区）制订更具体、更有针对性的本地区“难点村”认定标准。同时对调查摸底情况进行综合分析，制订治理工作试点方案。到9-11月，省、市、县三级分别按本地区难点村总数的20%安排确定试点单位，组成试点工作组。

2010年，民政部将全面推进现有“难点村”的治理，以县、市、区为基本单位，以参加试点工作的干部为骨干根据本地区难点村具体情况抽调精干人员，组建全面治理工作组。2011年上半年，他们将重点攻克未合格的“难点村”治理，下半年则建立健全“难点村”治理的长效机制。

民政部部长李学举还强调治理“难点村”严格落实责任制，县委书记是第一责任人，乡镇党委书记是直接责任人，凡是治理工作不达标的，帮扶工作组不离村。

“这种由行政体系内部建立专门的治理机构，然后由党委政府牵头，专门领导干部包村，派出工作组进村治理沿袭了传统的治理手段。”刘义强说，工作组进村治理短时间内见效快，他们往往获得上级领导及一定经费的支持，更能针对“难点村”的症状对症下药，同时还可能引进一些项目，搞活经济。

然而，这种传统的治理手段易随主要领导工作部署变化而变化，持续性不强。如何保证其长效发展，避免问题反弹，这种治理手段力量不够。

更令人担忧的是，一些地方政府现在对“难点村”治理停留在表面的改观，比如建立村级组织的活动场所、政府的公共服务设施、民主管理的基本制度等，这种治理效果无法长期可持续发展，“难点村”问题极有可能反弹。

治理路径困惑

上世纪90年代，中组部曾针对软弱涣散的村级组织搞过整顿治理，当时也是搞了3年，最后没完成任务又延续了3年。而现在，软弱涣散的村级组织依然存在。

“不能期望这一次全面治理将所有农村问题解决。”民政部基层政权和社区建设司副司长王金华说，治理当务之急仍首推健全村级组织，以便落实中央农村政策，但他强调要坚持“一村一策”。

目前，“难点村”治理在各地如火如荼展开，然而一些“三农”问题专家并不看好此次计划。

“农村基层组织建设及治理能力正逐步走向涣散。”河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平说，农村基本经济制度已不适应当前农村发展的需要，村委会及党支部存在的经济基础已经消亡。

他称，目前土地村民集体所有权虚置，导致村级自治权丧失存在的经济基础，农村基层组织不仅丧失了化解矛盾的功能，还成为了矛盾的制造者。而现在农村的社会基础也正发生改变，科学发展农村、建设和谐农村的体制基础和社会基础基本正在丧失之中，它不支撑现在这种有效的治理。

李昌平甚至认为，90年代以来农村改革路线是错误的，传统的农村治理制度和治理结构目前缺乏相应的治理功能，而新的治理体系还没有真正形成。

他还说，80年代农村经济是在不断完善农民家庭和村社共同体生产经营自主权基础上的发展，农村治理是以不断完善村社“结平衡账”机制为核心的乡村自治，乡村社会发展则是以共产党追求公平正义、共同富裕和官民平等为核心价值的官民共建。

但现在支撑乡村治权的基本经济制度和经济基础被破坏，乡村治权（包括党的领导）弱化了。另—方面，中央政府通过部门集权越来越强，80年代以块块为主的治理体制演化为以条条为主的治理体制，乡村治权被“条条治权”瓦解，而“条条治权”是乡村的外在治权，不受民众约束而异化为部门牟利工具，只索取，不服务和治理。

李昌平曾主张国家政权从农村撤退，“官权退、民权进”：一是官方权力退出乡村社会，还权于民，让民间自治;二是乡村社会的最高权力归农民，让政府和部门官员真正成为农民的公仆。

中国农村过去没有脱离国家的介入，农村改革之后，国家在土地制度、计划生育、税收、教育等方面都介入极深。中国传统的自上而下、“一竿子插到底”的管理型治理模式不可能马上退出历史舞台。这一方面是政府统治的需要，同时也是部门利益的需要。

中国社科院农村研究所所长张晓山即认为：“那种将国家撤出乡村，使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自组织能力只能在现有的制度框架下进行。”

张晓山认为，乡村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的非政府组织并存;正规组织与非正规组织的发展并存;经济实体型组织与社团型组织的发展并存;单一功能与多功能性组织的发展并存;小范围社区内的非正规组织与成网络甚至科层建制的组织体系的发展并存;具有较强合作性质的自助经济组织和非合作导向组织的发展并存，从而实现农村社会的稳定、和谐与繁荣。

编辑 王何畏 美编 黄静

2008年12月10日，山西省某村的学校教室里，村民们正在唱票选举村干部。