中国立海外环保规矩恐难实施

席志刚

由于没有强制性，专家担心此举可能会“鼓励”某些“走出去”的中国企业，寻找规避环保责任的新途径。

中国环保部正与商务部合作，着手制定适用于中国对外投资者的指导性环保措施，并计划近期发布，以引导中国海外企业更好地遵守当地环保法规以及国际惯例。

“走出去”的中国企业面临越来越高的环保要求。图为2008年5月27日，中原油田工程建设总公司参与沙特拉比格炼油厂施工。

强制性不强

在实施“走出去”的战略中，如何履行中国是一个负责任的大国的承诺7如何树立中国作为地区和世界负责任大国的国际形象？如何规避或尽可能减少国际资源开发型投资的政治风险、金融风险及海外员工的安全风险，实现政治、外交、经济和社会效益的多赢？这都是亟需探讨的问题。这份名为《中国海外投资及援建项目环保指南》（下称《指南》）的文件旨在对中国“走出去”企业的环境行为进行规范，规避环境及社会风险，对中国企业赴海外从事资源类开发与经营进行相关的政策指引。

“《指南》将要求中国海外所有在建和已建的项目配套必需的环保设施，如污水、垃圾和尾矿处理的设备等。同时，中国在海外投资或参与援建的企业须对建设项目进行环境影响评价，并对项目带来的生态后果进行补偿。”《指南》起草人之一、全球环境研究所项目官员Wisdom Zhi告诉《凤凰周刊》记者，除遵守中国已加入的国际环境公约以外，中国企业在海外投资的项目还应符合东道国的环保要求。据了解，《指南》制定的标准是中国已经签署的国际环境公约和东道国的法律，如果东道国的环保标准低于国内，企业在投资走出去的同时，应将中国的环保理念、技术和标准推广出去。“这样也可以把中国积累的经验介绍到那些较不发达的国家，帮助它们提高环保管理和施政能力。”

“《指南》仅仅是原则性的规范文件，采取的是自愿自律原则，不具备法律层面的强制效力，强制性的环保措施主要是指中国已经签署的51个环境公约（截至2007年12月），其他都是自愿性的。”一位参与《指南》征求意见的环境专家透露，《指南》征求意见稿中所列的33项条款，使用的均是一些较为中性的词，“必须、严禁、不得”等较为强制性的词仅作为征询意见的专家根据要求严格程度选用。

世界自然基金会北京代表处战略总监李琳女士认为，仅靠自律、自愿显然不能达到强制性的执行效果，还需要适当的激励原则。

“《指南》中可能会明确中国企业在海外的投资项目应设置环保安全部门或专员，专事负责和东道国的环保机构的联络沟通事务。”上述环境专家称，此前中国海外企业绝大部分都没有在境外分支机构或项目组中设置环保安全部门或专员，造成一些环境事件无法在第一时间得到妥善处置。

据了解，《指南》要求把环境影响评价（战略、区域、项目）、生态补偿（比如电力：电价协商，补偿经费独立运作，促进经济社会与环境保护协调发展）、协议保护机制、企业环境与社会责任、社区发展纳入到企业海外投资发展框架内，首次建议由独立第三方提供企业环境绩效报告。

应对“中国环境威胁论”

虽然不具备强制性，但《指南》的推出，必将更具体、规范地指导中国企业的海外投资合作行为，从而最大程度地规避环境风险。

“如果企业不了解当地关于环保责任的有关规定，到海外投资的净利润可能会出现不足以支付环境保护费用的状况。”商务部研究院跨国公司研究中心主任王志乐此前指出，海外市场通常都有较为严格的环境保护制度，中国企业在走向国际市场之前必须充分考虑环境保护的成本。特别是矿产类能源企业在投资海外项目时，务必要全面了解当地从开办工厂到完成项目后的一系列环保程序。

“尽管‘中国环境威胁论不符合实际，但我国对外投资和援助中存在的环境问题值得关注。”在环保部环境规划院综合部主任葛察忠看来，虽然中国政府尚未收到对中国海外直接投资造成生态破坏的正式投诉，但环保主义者对中国在司法体系薄弱的发展中国家投资迅速增长可能带来的后果提出了警告，尤其是因为中国的项目主要集中在矿产资源开发、石油和加工制造等可能危及生态资源的领域中。

“这些地区的生态非常脆弱，不加强环境方面的管理，容易引起环境问题。”葛察忠认为;我国对外投资和援助受关注的地区集中在非洲和东南亚，这些行业与当地环境关系密切。

以东盟为例，虽然中国企业的投资只占该地区外资总额的2%。但在缅甸、柬埔寨和老挝等国家，中国的投资已经在直接投资中占较大比重，直接投资额较大的矿业，爆发负面的环境和社会影响的可能性较大。

此外，中国在水利、公路建设以及林业上的直接投资额虽然不大，但都有可能对东道国自然环境以及社会环境造成负面影响，因此，在这些国家，中国企业已经开始面对较大的环境压力、

世界自然基金会全球气候变化应对计划主任杨富强表示，目前中国在非洲项目总体上极大地促进了当地经济和社会发展;但一些投资项目，尤其是水坝建设，近年来也一直受到包括国际河流组织（IRN）等环保非政府组织的强烈批评，认为这些投资破坏了当地的环境和生态。

杨富强表示，虽然国有大型企业在海外投资的过程中都很注重环保，但是也有一些中小型企业为降低成本，且东道国环保要求较低而忽略了环保措施，也在国际上造成了一定的负面影响。

国际河流组织在一份名为《中国海外水坝行业指南》的报告中列举了几乎所有中国援建或承建的水电项目。其中，苏丹的麦洛维（Merowe Dam）水电大坝被冠之以“中国投资导向破坏性的大坝”。

此外，2010年至2019年，柬埔寨计划修建的10座水坝中6座水坝将由中国公司出资建设。国际河流组织在报告中警告，中国公司的投资将威胁柬埔寨最宝贵的生态系统。

不过，中国驻金边大使馆的一名三秘否认中资公司将给环境带来危害。他说：“我们只是在帮助柬埔寨，所有工程项目都得到了柬埔寨国会和政府的批准。”柬政府能源大臣伊斯普朗也坚持说，政府对所有水坝项目进行了仔细的环境研究。

执行存在难度

《指南》的目的很明确，但如何对远在异国的企业进行监督是个难题。Wisdom Zhi担心，《指南》的这些措施可能还会鼓励中国企业寻找规避新的环保责任的途径因为一些中小企业会采取短期逐利行为而忽视环保问题，亟待规范和引导。

《指南》的执行主要体现在面临东道国环境机构的施政能力以及国际组织和公民社会的有效监督，中资企业如果为了维护国家负责任大国形象以及企业可持续投资不会因环保成本而采取抵制措施。但随着我国鼓励扩大对外投资战略的实施，越来越多的中国企业，特别是中小企业将走出国门，遵守环保指南将有助于这些企业规避环境及社会风险。

“在海外投资中注重对投资国的环境保护，也是遵循国际惯例。”Wisdom Zhi提醒说，随着各国政府对于环境保护和自然资源合理利用关注度的逐渐提高，以及公众环境参与意识的逐渐觉醒，包括中国企业在内的外资企业，肯定会面临越来越大的环保压力和挑战，同时也是跨国企业主动承担环保与社会责任的极好机遇。

“这些措施的执行还将面临政治因素的影响。”中国农业科学院气候变化研究室研究员马世铭表示，中国海外投资项目大多都是政府间援建项目，尽管中国声称不附带任何政治条件，但援建项目由政府首脑达成.不可避免地带有一定的政治色彩，因此援建项目在环保方面肯定会受到一些政治因素的影响。

此外，部门利益仍是阻碍《指南》执行的藩篱。《指南》在征求意见时，商务部有关负责人则强调《指南》与此前商务部新出台的《中国企业境外投资管理办法》进行衔接据悉.国家发改委也在酝酿制定《中国企业海外投资管理条例》，其中也涉及有关企业环境行为的内容。

“上升到法律，才具有强制性”WisdomZhi建议推动《中国对外投资条例》以及《中国对外投资法》的起草和颁布，以实现在法律约束条件下的可持续投资。

编辑 王何畏 美编 虎妹