港府减薪触发新一轮管治危机

戴平

“若这次警务人员成功发起上街活动，对曾荫权政府将是一次很大的挑战！”6月19日，香港警务督察协会主席廖洁明接受访问时指出。

廖洁明口中的活动，指的是有香港警务人员计划在本月28日举行大型示威活动。据悉，参与游行的警务人员，初步估计上至警司、督察，下至警员，共有数百人参加。而触发这次警务人员上街抗议的源头，主要是近期的公务员减薪事件。

如果这次警务人员成功发起上街活动，对曾荫权政府将是一次很大的挑战。

6月16日，香港特首曾荫权宣布，他和33位政治任命官员由7月1日起自愿减薪5.38%，并建议根据薪酬趋势调查委员会的调查报告结果，首长级及高级公务员同样减薪5.38%，中级和低级公务员则冻薪（即暂停加薪）。预计会有超过1.8万名高级公务员受影响。

面对经济不景气，香港特区政府率众减薪早有先例，早在2002年，港府同样以公务员减薪应付经济衰退。可是，历史惊人的相似，这次减薪行动再次令港府面临着与2002年一样的管治危机。

稳定政治的“不定时炸弹”

资料显示，香港警员以往鲜少发动游行。1977年，廉政公署拘捕近200名涉嫌贪污的警员，激起2000多名警务人员集结示威，其中一批激进警员更冲进廉政公署执行处大肆捣乱。若今次警务人员成功发起上街活动，将成为1977年后另一次大规模抗争行动。

此次，多个公务员工会，包括警务督察协会的主席廖洁明，都对减薪及冻薪方案大力反对，质疑该调查方法包含了两家不应加入计算的公司数据，令结果出现对公务员不利的偏差。但港府及不少政党随即反驳，加入这些公司的要求原本是由工会代表提出来的。工会看到数据对自己不利，于是在制度内“鸡蛋里挑骨头”，明显是想借一些程序瑕疵来达至输打赢要的效果。

实际上，不管减薪事件中谁对谁错，身为治安一线人员的警察罕有地上街抗议，无疑已为特区政府管治敲响警钟。若处理不好，甚至会触发新一轮管治危机。

然而，香港公务员高薪问题是早已于港英时代埋下的“不定时炸弹”，延续至今日，几成港府不可触碰的雷区——甚至但凡有想“拆弹”的举措，最后都以“拆弹人出局而告终。与此同时，香港也由此形成一个难以为外界理解的强大的公务员势力。

上世纪90年代初，为了部署“光荣撤退”，港英政府选择了通过公务员系统来筑堤防洪，扶持一批香港公务员精英治港，并在九七之前的10年之间大慷他人之慨，大幅增加公务员的薪金和福利，以笼络人心。

当时曾有调查指出，与私营机构相比，香港公务员薪酬高得极不合理，尤其是一些非技术性的低级职位，在政府内一个文员可月入逾万港元，且准时上、下班；同类工种在私人机构可能月入不足5000港元，还随时有加班无津贴，更没有每年30至40天年假的优厚福利。

香港公务员薪酬远高于私人机构的政策，虽然为人诟病，但九七回归后，北京政府知道公务员体系乃香港的中流砥柱，为了稳定人心，并没有采取“拆弹”的措施，反而费尽唇舌安抚香港公务员，并特别在基本法第100条规定公务员“年资予以保留，薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准”。这一规定之后成为“铁底”，即1997年前入职的公务员再怎么降薪，也不可以低于1997年的水平。

而港府素有每年按比例加薪的惯例，因此在回归初期几年，特区政府每年用于支付公务员薪酬的经常性开支，约占政府总开支高达70%。

随着2000年科技网络股泡沫爆破，香港经济进一步恶化，港府财政赤字逐年增加，不少金融大鲨鱼也准备狙击港元图利。2002年，商界出身的时任财政司司长梁锦松，下定决心为这块沉重的公务员体制“拆弹”，宣布公务员人数在数年内由19万缩减至16万左右，同时削减公务员薪金，将公务员薪酬返回1997年的水平（亦即“铁底”水平），以平衡严重的赤字。

6月16日，香港特区行政长官曾荫权在政府合署出席行政会议后向传媒宣布，全体问责官员将于7月1日起，减薪5.38%。

但全体公务员减薪才不过省下区区约70亿港元，相对庞大的赤字而言，不啻于杯水车薪。而减薪引起的负面影响远大于减薪带来的好处，梁锦松在一夕之间得罪了全港公务员。

当年有数万名公务员上街示威，反对减薪。其后，在政府裁员减薪的第二年，香港又暴发SARS，经济进一步衰退，民怨沸腾。当年7月1日，大批市民借“23条立法”的推出上街游行，不过，游行队伍中却以“反减薪、反裁员”的公职人员为骨干。

之后，大游行掀起的大风暴进一步扩大，梁锦松被公务员体系中人向媒体放料，披露他“偷步买车”，结果被迫下台。

而在第二届任期内（2002年7月1日）开始推行高官问责制改革的时任特首董建华，最终于2005年提前离任，亦因其在任8年、司与公务员关系欠佳而导致“四面楚歌”。

高官问责制即主要官员问责制，将之前所有司长和局长职级由公务员职位改为以合约方式聘任，并须为过失负政治责任，曾被视为香港回归以后最重大的制度改革，但无疑撼动了高级公务员的根本利益。董建华离任时，留给外界以分外疲惫的身影。

公务员群体进一步巩固势力

之后，中央政府渐渐意识到，香港回归以来，社会一直没有平静过，公务员编制是动荡不安的重要根源2--。如何令公务员稳定，也成为未来管治首要任务。在这种思维下，公务员出身的政务司司长曾荫权，便临危受命担任特首，重新以“公务员治港”。

结果，曾荫权在2005年6月成为第二任香港特别行政区行政长官后，即不断向公务员“输送利益”，加以笼络。

2006年1月农历新年前，曾荫权首先宣布向16万公务员发放第一份“大礼”，表示由7月起将于政府部门实施每周五天工作，以纾缓公务员工作压力。长期以来，香港公务员实行的是五天半工作制，而社会上的私人机构多是五天半或六天工作制。消息宣布后，公务员团体纷纷表示欢迎，认为有助提升公务员士气，之后公布的港府民望调查指数，大幅上升。

到了2007年3月，曾荫权成功连任特酋之后，又宣布全港公务员加薪近5%，以鼓励公务员士气。当年，香港私人机构平均加薪幅度只有约3%。

加薪加上分期落实的公务员五天工作制，一连串喜讯使全港16万公务员洋溢一片弹冠相庆的景象，也成功展现出一幅港府强政励治的画面。根据中文大学香港亚太研究所的调查显示，当年3月份港人对曾荫权的整体表现评分为68.5分，为多年以来评分最高的官员。

2007年7月，曾荫权公布第三届特区政府的新班子名单时，进一步吸纳公务员人才担任政治官员。6名新局长中，4人擢升自资深政务官，令三司十二局的最高领导中有9人来自公务员体系。此时，香港由最初的公务员治港，再到高官问责制，兜兜转转，最终还是回到了原点一公务员洽港。

新人中大多是公务员出身，令外界不禁要问，这是否意味着港府有意筹组“公务员党”？曾荫权当时虽然加以否认，强调今次是“用人唯才”，但也指出，相信新加入者一定会得到公务员支持，会有理想结果。

不凑巧的是，历史重演，去年9月之后，香港再度面临2003年遇到SARS时相似的危机，只是这次的金融海啸影响更大。之后，港府不断推出多项利民纾困措施，令去年度财赤达到300亿港元，预计今年还会有500至600亿港元赤字。

面对财困，任何政府能做的基本只有两招，即开源和节流。对港府来说，在经济不景气时，港府难以用加税、开征新税种来开源，否则将引起民怨。因此，余下的只有节流，而港府最大开支是公务员薪酬。

这次，港府已是加倍小心。用作厘定公务员薪酬调整参考指针的薪酬趋势调查结果早已显示，高、中、低级员工薪金都会出现下调之势，但港府仍选择最和缓的方式：中低层公务员冻薪以及高层公务员轻微减薪。

但即使这样做，仍然有公务员“揭竿起义”示威。乃至许多港府官员都感到诧异，认为部分公务员是得寸进尺。而反过来看，一直以“输送利益”赢得的公务员群体的稳定局面，显得脆弱不堪。

此次，甚至立法会上不同立场的党派也一致指出，这次公务员减薪5.38%，幅度已经相当温和。因为过去大半年，香港私人机构大举裁员、薪酬福利大幅削减，相比之下，公务员受到的影响相当轻微。

反思“公务员党”治港问题

近日警队游行信息甫一出现，已教人隐约感到目前的香港社会正酝酿潜伏着一股不稳定因素，与2003年大游行的气氛极为相似。而香港许多政坛人士都认为，警队作为社会的最后执法者，其身份、角色、职能，有一定特殊性，他们若要采取集体行动，事态极其敏感，对社会的冲击之大难以想象，政府必须谨慎应对。

但从更为根本的层面，今次公务员减薪风波也令香港社会再次反思“公务员党”治港的问题。回顾过去4年，以“公务员党”为班底的港府执政，其优点是以熟悉政务的公务员出任要职，能够稳定社会大局，但同时也出现几大弊病。

首先，新班是否“以才录用”颇受争议。曾荫权的新班子依赖前公务员过多，部分官员在政绩表现上可说是多年来平淡无奇，与其说是“以才录用”，不如说显示了曾荫权政府保守的一面。

面对近年全球经济急速变化，香港社会要求改革的呼声日增之际，曾荫权政府予人的印象却是除了“平稳过渡”之外，其他一切只可说是原地踏步，重大建设如政改方案、西九文娱发展计划以及经济转型等议题，都停步不前。

其次，政府过于偏帮公务员的印象已难以消除。今年早些时候，港府准备通过年度财政预算案时，在相关论坛上，财长曾俊华就被青少年参与者当面质询：美国总统管50州，年薪不只不及只管理一市的香港特首，甚至还比不上港府财长高；港府一个政治助理的年薪都在150万至190万港元之间，较年薪只有124万港元的美国参众两院议员都高得多，高级公务员是否应减薪以示与市民共渡难关？当场却被曾俊华以“减少少人工，应该帮助不大”回应，令众多市民失望。

虽然港府自称如新加坡一般“高薪养廉”，但仔细比较二者：香港人口只比新加坡多出三分之一，公务员人数却有16万，比新加坡多了近两倍，薪酬开支更是新加坡的4倍多，尤其是香港还比新加坡少了重要的国防开支一项。这只能说明港府公务员架构相当臃肿，开支惊人。

香港公务员人数太多，开支太大，令香港的财政背上一个沉重的包袱，要走走不快，环境稍有变化，却足以令整个社会陷于不稳定之中。所以，香港社会一直呼吁港府彻底整顿公务员架构，避免香港成为戴上镣铐的城市，失去应有的竞争力，被其他对手边缘化。然而，目前的港府在政策上却明显向公务员倾斜，不敢以改革碰触“稳定”。

前香港公务员事务局局长王永平今年年初便在《信报》撰文指出，现在香港公务员体制有400多个职系，1000多个职级。不计人数少、原先工作已经过时的职系（例如旧式计算机的数据处理员），一个职系平均有4至6个职级。同时，每个职系的工作范围写得非常仔细，如果做了额外的工作，需要员工同意或支取不同类别的津贴。

王永平认为，津贴相对事小，更大的结构性问题是重重叠叠的职级制造不少工作流程及审批文件的内耗；而在壁垒分明的职系下，高级职系只能由底层级级上升，整个体系里只有最底层职系可以对外招聘，这令很多公务员故步自封，与社会脱节。

王永平在文章中总结说：“现在公务员薪金比以前高了，大部分员工亦可享受多数外面雇员得不到的五天工作周。政府可有勇气面对这个结构性的体制问题，展开另一轮公务员体制改革？”

编辑 涂艳 姜编 黄静