借鉴发达国家先进经验 建立和完善北京垃圾管理模式

吴文伟

北京市委、市政府在《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》中，明确生活垃圾处理是关系民生的基础性公益事业；明确生活垃圾处理工作的目标是增加处理能力、调整处理结构、促进垃圾减量。所以如何实现生活垃圾处理工作目标，已成为垃圾管理的核心。

面对北京市垃圾处理工作现状和问题，我们需要了解发达国家垃圾管理和处理的先进理念和技术，并研究其在北京市的适用性，借鉴发达国家垃圾管理先进经验，抓住机遇，举全社会之力，使北京市垃圾处理由无害化向减量化和资源化跨越式发展，建立和完善符合北京市的垃圾管理模式。

一、发达国家垃圾管理模式分析

（一）欧盟：废物管理立法是环境立法的重要组成部分

欧盟在环境立法方面做了许多卓有成效的工作，形成了内容越来越多，范围越来越广的超国家完整统一的法律法规体系。废物管理立法是环境立法的重要组成部分，不仅在废物避免、减量、回收、再循环和处理处置等方面做出了明确的政策界定，而且形成了包括框架性法律、针对特定类型废物制定的法律、废物管理行业的法律、关于报告和调查方面的法律等在内的结构清晰的法律法规体系。

欧盟在推进垃圾治理一体化进程中，将垃圾管理目标向产品生产领域与源头减量化延伸，通过对垃圾“从摇篮到坟墓”的全过程监控，实现了商品生产、流通、消费的全过程良性循环。欧盟在第六个环境行动计划（2000年～2010年）中重申预防、回收、再利用、处理处置的垃圾管理政策原则，要求尽最大可能降低垃圾的产生量。具体目标是，到2010年要将最终处理的垃圾量相对于2000年减少20%，到2050年减少50%；垃圾回收再利用目标，到2020年，欧盟50%的垃圾必须被回收利用，到2050年，填埋可回收再利用垃圾（包括废纸、废玻璃、废木料、废塑料、废纺织品和废金属等）将是非法的。

在垃圾处理技术选择上，欧盟各国依据本国实际，选择适合的处理技术，但发展趋势是回收利用、垃圾焚烧处理比例在不断提高，垃圾填埋处理比例在下降。

（二）英国：理念的不断深化，导致目标的提升

英国是欧盟的成员之一，在垃圾管理方面，不仅具有适合本国国情的比较完善的垃圾管理政策法规，也严格遵循和贯彻欧盟颁布的一系列有关垃圾管理的政策法规。2005年出台了垃圾填埋限令，限制可生物降解垃圾进入填埋场，提高了垃圾填埋税标准；实行垃圾许可证管理制度；家庭使用带条形码的垃圾袋，强化垃圾排放、收集、运输管理；实行垃圾收费和惩罚制度等。纵观英国垃圾管理现状，其最显著的特点是实施依法管理。

以前，英国在垃圾处理方式的选择上一直坚持以卫生填埋为主的处理策略，为了贯彻欧盟的法令，结合本国实际，调整了国内的垃圾治理政策，确立了垃圾处理优先顺序：尽量避免垃圾产生，最大限度的减量、回收再利用与再循环，使再生资源得到最大限度的循环利用，然后通过垃圾焚烧发电和生物制能等措施实现垃圾的能源化，最后对再无利用价值的垃圾进行填埋处理。为此，制定了垃圾管理战略目标：到2013年，进入填埋场的可生物降解垃圾必须降到1995年的30%；到2015年，27%的垃圾将被焚烧发电，17%被堆肥处理，20%制成干的可循环物质，6%被利用新工艺进行回收处理，剩余的30%不可回收垃圾填埋处理，垃圾总回收率要达到70%。

从总体态势分析，英国垃圾处理理念的不断深化，导致了法规和政策重心的转移与目标的提升，这些也为英国逐步扭转以垃圾卫生填埋为主的处理模式，全方位提升垃圾的综合治理水平奠定了坚实的基础。

（三）韩国：主导方向是避免产生、减量、回收与循环再利用

韩国治理垃圾的主导方向是，避免产生、减量、回收与循环再利用。为促进3R战略方针的顺利实施，实现垃圾减量目标，韩国政府出台了多项措施，并制定了一系列管理制度，包括垃圾减量措施及管理制度，垃圾收费制度（从1995年起开始实施生活垃圾计量收费制），塑料、玻璃瓶抵押金制度，包装容器重复使用制度，产品分类标签制度，再循环产品质量认证制度，产品预置金制度，生产者责任制度，再循环产品公共采购制度等。

为减少垃圾产生量，在全国范围内同步实施了垃圾分类收集，并设置了分类收集容器和回收设施。资源垃圾分类收集采用免费方式，不按规定实行垃圾分类或者不使用“指定垃圾袋”投放垃圾的，一律不予收运，同时还要处以20～200韩元的罚款。实行垃圾分类收集和计量收费制以后，垃圾产生量减少了37%以上，人均垃圾日产生量从1994年的1.3公斤降至2004年的1.04公斤。同时，资源垃圾回收量增加了34%，食品垃圾分类率2005年达到97%。

近年来，韩国加大了垃圾焚烧和再利用的力度，使生活垃圾填埋率不断下降，已由1996年的68.3%下降到2004年的36.4%；垃圾焚烧从1996年的5.5%上升到2004年的14.4%；垃圾再利用率从1996年的26.2%上升到2004年的49.2%。进入21世纪，韩国政府出台了全国所有城市食品类垃圾直接进入填埋场禁令，并从2005年1月起实施。2005年，食品类垃圾的分类率达到97%，处理方式也发生了显著变化，食品垃圾填埋量已从1996年的95.4%下降到2004年的14%，再利用率从1996年的2.1%上升到2004年的81.3%。同时，政府大力推进食品垃圾的减量对策，包括通过改善饮食生活，减少食品类垃圾的产生量；减少生产阶段的食品垃圾；减少消费阶段的食品垃圾；在排放阶段确定食品垃圾分类排放制度等。使食品垃圾产生量从1996年的31.6%下降到2004年的22.9%。

二、 发达国家垃圾管理给北京的启示和思考

（一）先进的垃圾管理理念的启示：减量、回收利用、减少填埋

三十多年来，发达国家一直面临着生活垃圾产生量随经济发展同步增长的问题，垃圾的污染问题越来越受到人们的关注，而垃圾处理设施已不能应付垃圾总量的不断增长，加上垃圾填埋场地资源越来越少，因此还面临着如何可持续发展的问题，尤其是因长期的垃圾问题所导致的“不能在我家后院处理垃圾”思潮的发展，引发了垃圾处理危机。因此，迫切需要垃圾管理理念的变革。在不断探索的基础上，发展了如下的管理理念：尽可能避免和减少垃圾的产生，尽可能对产生的垃圾进行回收利用，尽可能提高垃圾处理过程中产生的能源利用率；减少垃圾填埋量。

发达国家发展而成的垃圾管理理念，对北京市垃圾管理有很高的参考价值。近几年北京市垃圾产生量平均每年以8%的速度增加，2008年垃圾产生量为672万吨（1.84万吨/日），垃圾处理设施总设计处理能力为1.04万吨/日，实际处理能力为1.74万吨/日。设施超负荷运行，而且其中90%以上为卫生填埋，所以，增加处理能力，调整处理结构（2015年垃圾焚烧、生化处理和填埋比例为4：3：3，实现全市原生垃圾零填埋），促进垃圾减量（2015年力争实现生活垃圾产生量零增长，垃圾分类率达65%左右），已成为北京市垃圾管理的工作目标。下一步北京市应做好以下几项工作：

一是，垃圾管理从末端处理向前端治理转变。垃圾管理的战略管理方针应优先考虑避免和减少垃圾的产生，源头控制是垃圾减量的最重要环节，如限制过度包装、减少和限制一次性用品的使用、鼓励净菜上市等，这些需要各部门的通力合作。

二是，将以减量为目标的垃圾分类转移到垃圾分类与后端处理方法相衔接的方式上。发达国家通过垃圾分类，对报刊、纸盒、易拉罐等废品进行回收，减少垃圾产生量，而北京市居民家庭已经将这些废品送到废品收购站回收。以后几年，北京市要大力发展垃圾焚烧，而目前的混合垃圾热值低，不适合直接焚烧。通过垃圾分类，将垃圾分为厨余和其他两类，将其他垃圾直接焚烧，厨余垃圾进行生物处理。

三是，尽可能减少垃圾处理的中间环节。通过垃圾分类，对不同垃圾采用不同的处理方法；通过对垃圾生物干燥预处理，降低垃圾含水率，提高垃圾热值，达到焚烧要求，减少筛分环节（对年平均含水率64.59%，湿基低位热值4409kJ/kg的原生混合垃圾，通过筛分后，直径大于80mm以上的筛上物，年平均含水率61.85%，湿基低位热值5600kJ/kg）。

（二）垃圾管理相关政策和法律法规的启示：完善法规政策和相关制度建设

发达国家的环境立法经过30多年的发展，目前已形成了比较成熟和完善的固体废弃物管理法律法规体系。该体系由不同层次构成，如位于上层的《固体废弃物污染控制法》构成了下层的《固体废弃物回收再利用法》、《有机废弃物再循环法》、《包装废弃物管理法》等法律法规体系，体系完整，覆盖面广。实行的是垃圾管理一体化政策，基本上形成了从产品的产生、消费到垃圾产生、收运、处理的全过程，重视废弃物再利用，能源回收和安全处置的综合管理方法。

发达国家普遍遵循“谁污染谁负责”的原则，借助经济手段规范实施举措，如确立生产者责任制，规定了生产商对包装材料和产品成为废弃物时进行回收的义务。在商品流通领域实行了押金制度；建立居民垃圾收费制度，征收“固体废弃物填埋税”、“生态税”等，有效地实施了垃圾减量化和资源化的目标。

北京市垃圾管理的法律法规，还没有形成完整的体系，尤其是源头控制垃圾产生的法律法规缺项严重，垃圾收费制度覆盖面窄，还没有起到垃圾减量的作用，所以，结合北京市市情，借鉴发达国家垃圾管理的先进经验，尽快建立北京市垃圾管理的法律法规体系，是实现垃圾管理目标，规范垃圾管理的依据。

（三）垃圾管理监督机制的启示：建立强有力的监督机制保证环境目标的实现

在各发达国家城市中，垃圾管理模式各有特点，但都有效地实行了政企分开，各司其职，协调运作。政府各职能部门负责垃圾管理的规划、标准、法规的制定，社会投资引导、协调参与垃圾处理的各种利益团体的关系，环境质量监控和垃圾处理设施运行监管。企业则在有关的法律框架内，自主经营，自负盈亏。

垃圾处理设施运行仅仅依靠企业自身的自觉性，无法保证环境效益的实现，必须建立强有力的监督机制来保证垃圾处理过程中环境目标的实现。如在德国，对于垃圾焚烧这类需要监督的垃圾处理企业，垃圾产生者、处理者以及有关监督机构事先会共同制定一个垃圾处理方案，监督机构承认这个处理方案后，会向垃圾产生者和处理者出具一个“垃圾注册执照”。在每次清运、分拣到垃圾焚烧，直至最终进入填埋场时，会有“跟踪单”来记录整个流动、处理的过程，以监督这次垃圾处理是否根据拟定的处理方案进行。正是这种强制管理和监督，对垃圾处理才能做到真正的减量化、资源化和无害化，保证垃圾处理的全过程对环境的二次污染最小化。对企业而言，严格的监督管理将垃圾处理的环境管理目标和企业的经济效益紧密联系在一起，通过改变企业的生产成本改变着企业的环境行为，从而将企业的环境管理完全纳入到严格的监督管理框架中。

北京市已建立由市领导牵头的生活垃圾处理工作协调机制，统筹推进垃圾处理工作，并按年度分解垃圾处理任务，列入市区（县）两级政府重点工作任务督察考核内容，同时将垃圾减量化、资源化、无害化指标一并列入督察考核。现在的关键是如何建立强有力的监督机制，来保证任务的落实和垃圾处理过程中环境目标的实现。发达国家的经验值得我们借鉴。

（四）垃圾处理技术发展的启示：采用生物干燥预处理与垃圾焚烧处理技术相结合

所谓混合垃圾的生物干燥，是利用堆肥的原理对预破碎的的混合垃圾进行干燥脱水的过程。在强制通风的情况下，微生物利用混合垃圾中的易腐有机物发酵产热，高温下通风加速水分挥发，混合垃圾的水分显著下降，实现生物干燥的效果。在7～15天的生物干燥后，垃圾含水率小于30%，低位热值可以升高约30%以上，从而可以减少其他预处理环节，垃圾直接焚烧，并提高焚烧发电的效率。在垃圾生物干燥预处理基础上，垃圾焚烧发电 无论是从资源和能源利用效率，还是减少污染物排放水平方面看，无疑会有更高的综合效益。

北京市垃圾有机物含量多，含水率高，采用生物预处理与垃圾焚烧处理技术相结合，无疑是一条可行之路，是发展方向。

发达国家内涵丰富的环境立法体系，健全、高效的垃圾管理体制，以源头减量、回收和循环再利用为主导方向的垃圾管理理念，完善的垃圾监管机制和措施，先进的垃圾处理技术，以及在垃圾管理立法和推进依法管理方面的做法和经验，都给北京市以启示和较高的借鉴价值。

(责任编辑：黄荔)