国外现代城市管理模式及启示

周达 宋俊良

随着我国城镇化、现代化、工业化、信息化进程的不断加速，城市，作为越来越多居民生活、工作的基础承载体，作为聚集核心生产力的动力综合体，作为调节并改善自然资源、环境的系统有机体，其在经济社会发展中所发挥的牵引、带动、辐射作用愈发显著，城市管理质量的好坏直接与建设和谐社会休戚相关。城市管理模式，是城市管理主体、客体、内容的运转组织方式，是城市管理运行基础与城市管理内容的综合，城市管理模式的选择与建构直接影响到城市管理质量的好坏。发达国家城市之间管理模式或多或少都存在差异，即使同一国家城市管理模式及其作用发挥也参差不齐，但城市管理模式的运行基础却存在普遍性。城市管理模式在理念上越来越注重行政分权、市场化及“以人为本”，在处理政府、企业、公众之间的关系上越来越注重法律基础、公众参与和政府职能企业化，在手段上越来越注重规划和信息化的应用。北京作为全国政治、文化、国际交流中心定位下的现代化国际大都市，城市管理模式在关系自身城市品质提升的同时也成为其他城市的标尺。北京城市管理还存在诸多问题，发达国家先进城市管理模式有很多值得北京学习，研究并吸收借鉴国外城市管理模式的优点、共性，对北京提升城市管理水平有借鉴意义。

一、国外现代城市管理模式的理念与潮流

行政分权的趋势化。现代社会生活日益复杂化、专业化、区域化，社会生活节奏和变化频率也在不断加快，政府机构提高自身灵敏度和灵活性成为社会公众的一致要求。20世纪80年代以后，西方许多发达国家政府都开始实行分权政策，如法国社会党政府发布了“权力下放法案”，美国里根政府则实行“还权于州”计划等。行政分权产生的积极作用显而易见：分权的机构比集权的机构更具有灵活性，对于急剧变化的社会生活体现了较强的灵敏度，随机处理事务能力较强；分权以后的政府机构之间也融入了竞争理念，强化了责任感，提高了工作效率，分权的机构比集权的机构更具有创新动力。

“以人为本”理念的普遍化。城市管理模式确立的最终目的是让参与要素和谐运转并发挥最大效益，为居民寻求适宜的居住方式，即选择城市管理的合理模式应该始终围绕居民生活质量提升这一根本核心。通过比较发现，发达国家满足人需求的理念已经深入贯彻到城市管理模式中。加拿大强调人的权利高于一切，“以人为本”是城市管理的首要理念，其城市管理从规划策划到运行实施，从市政作业到管理监控，从抢险急救到疏导到位，无不强调与体现“以人为本”的理念。新加坡政府强调以人为本、服务为先、法治保障，法律面前人人平等、法律之外没有特权、法律之上没有权威是“以人为本”的制度基础，政府行为由命令型方式向服务型方式转变，将超越花园城市建设、提高公众生活水平作为城市规划、建设和管理的重要目标。

公共行政的市场化。西方国家公共行政管理改革市场化方向日益明朗，出现“虚拟政府”的趋势，即地方政府通过委托、授权、承包合同等形式把城市政府职能转移给社区、企业和个人，政府只负责监督。如英国地方政府通过改革把治安、防火、公立学校、家庭福利等机构直接承包给社区，或者通过合同租给私人，在节省政府开支、降低行政费用的同时提高了效率。新加坡城市管理的各类作业服务市场化程度很高，除部分非竞争性、排他性的市政设施和服务主要由政府供给和管理(如自来水等)外，其他公用设施和公共服务，包括竞争性、非排他性的准公用设施和服务，基本均纳入专业化、社会化和市场化的运作轨道。

二、国外现代城市管理模式中政府、企业与公众之间关系

城市管理模式共涉及政府、企业、公众三类主体，以公共产品与私人产品为基础，现代城市管理模式主要围绕构建三者之间的和谐关系进行。在这三类主体中，政府是城市管理的第一主体，是法律法规的制定者与执行者，提供部分公共产品与服务；企业是大部分公共产品、私人产品与服务的生产者；公众是城市管理的消费主体，是政府与企业行为的监督者。国外现代城市管理模式通常以法律作为运行保障，注重提高公众对城市管理的参与度，逐渐推行政府行为企业化。

国外现代城市管理模式具备强有力的法律保障基础。法律为政府、企业、公众的活动确立了规则，国外强有力的法律基础足以保证维持政府、企业与公众之间已经形成的平衡关系，其现代城市管理模式的法律保障首先体现在法律覆盖的全面性和关键性两个方面。如加拿大法规涉及城市管理的方方面面，非常细微，无所不容，对有序规范的城市管理起着至关重要的作用。规划是城市发展总体性、战略性、前瞻性的重要体现，发达国家利用法律手段管理城市最重要的是规划管理。如英国的城乡规划法规定各郡必须编写战略结构规划，在战略结构规划框架内编制局部规划，局部规划又分为地区规划、行政范围规划及专题规划。德国《联邦建设法》规定州、城市（镇、乡）规划必须遵守联邦中央的规划原则，规划编制必须严格执行各类具体指标，地方规划一经批准便具有法律效力，任何单位和公民都必须服从。现代城市管理模式运行的法律保障其次体现在法律理顺政府、企业、公众的关系之中，法律制度保障三者各种活动的游戏规则，包括政府采购、服务标准、政府公用事业监管、社会公众监督、公共企业的专业化资格审查与退出机制等，这就使奖惩有了充分依据。

现代城市管理模式突出公众参与。城市管理的最终目的是由公众需求决定的，国外城市管理模式突出政府、企业活动围绕公众这一核心，公众在城市管理模式中的作用无可替代，多渠道、多形式鼓励公众参与城市管理是确立公民角色并使其成为城市管理重要基础的新趋势，确保了城市运行的稳定性。美国公众参与城市管理的体系最为健全，美国城市政府调动利益相关者参与城市管理的诸多方式己经制度化，常见方式有议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等，其中听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。新加坡政府把城市管理作为全民性活动，把许多对公众生活和利益有影响的决策通过媒体交给公众讨论；政府推行首问责任制与形式多样的综合测评，发动社会公众监督政府管理，充分让民意来监督检验政府。在德国，地方政府的城市规划方案需要公开登载，与规划修改相关的市民均可在规定期限内提出自己的意见和想法，城市规划部门邀请市民代表共同反复商讨新规划草案，不符合公众利益的草案即便具有较高经济价值也不予通过。

现代城市管理模式日益朝着城市政府行为企业化方向发展。国家经济活动的现代化和社会活动的集中化使政府职能含义和管理范围不断扩大，但政府难以维持日益增长的巨大财政支出，政府像企业那样挖掘自身潜力创造最大限度生产效率的管理性商业模式受到重视并被一些国家采用。加拿大城市政府20世纪末由于资金短缺引入市场机制，让社会企业、社团和公众参与城市环境建设与管理，改变了过去政府大包大揽城市管理各种事宜的做法，最大限度地发挥了社会企业、社团和公众参与城市管理的积极性。英国地方政府把以往政府管辖的所有服务行业进行竞争性招标，运用凭证与合同形式将大部分公营职业培训系统从政府机构中划分出来进行企业化经营，企业活力得以释放，政府负担逐渐减轻，市场化后的企业效益提升明显。

三、国外现代城市管理模式的手段运用

规划在城市管理中发挥了重要作用。规划、建设和管理是城市发展中既分离又统一的三个步骤，发达国家在城市管理中善于把城市规划和建设有机结合起来，将管理前置，即在规划和建设过程中也考虑到后续管理的科学性，使理想的规划能逐步得到实施；同时在后续城市管理中也会检验规划和建设的科学性，一旦发现问题，及时纠正并追究相关责任。德国采用两类性质的规划进行城市设计，一种是具有国家性质的、宏观指导区域性土地规划，另一种是地方强制性指令规划，主要是对公民和单位有直接约束力、规范各类建设活动的建筑规划。新加坡城市规划同德国类似，其中起到城市发展框架设置作用的概念规划主要是制定土地和交通蓝图，总体规划是在概念规划基础上整合55个分区的控制性规划编制而成的法定文件，对城市管理发挥法律作用。加拿大城市规划管理遵循这样的原则：以人为核心，为当代与后代留下可利用的管理方式和自然资源，既要满足当代社区居住人的种种需求，又要为后代人预留需求空间。作为这种城市规划管理模式的必要保证，城市管理从规划编制、实施、验收都要请市民和相关社区居民参与。

信息化在国外现代城市管理模式中的手段性作用日益突出。以信息技术应用和创新为基础的信息革命使城市功能超越了以往，城市目标开始多样化，城市中心也日趋多样化。国际上将信息化手段贯彻到城市管理模式中做的比较好的有美国、韩国等。现代城市管理模式所运用的信息化手段，在城市建设阶段需要利用信息技术在整体上描述出具有重要生态特征或条件限制的区域，然后再合理安排城镇布局以及建筑、交通、基础设施的位置和分布。城市运行阶段信息化手段的应用非常广泛，是通常所指的城市管理模式中的信息化，主要是数字城市方式广为推行。数字城市方式将城市基础设施、经济、文化、教育和安全等信息有效组织起来，形成在先进网络环境下的应用系统，对城市电子政务、电子商务、城市智能交通、市政基础设施、公众信息服务、教育、医疗、社会保障等进行管理。数字城市提供了一种为解决全球范围内国家和地区可持续发展问题的建设性方案，因而在发达国家得到普遍推广。

四、国外现代城市管理模式对北京的借鉴意义

现代城市管理模式的最终目的是为城市公众提供优质的生产生活环境，要涉及到的主要内容包括城市环境管理、土地管理、文化管理等方面，社区作为当前我国城市公众自发组织的基层单位是发挥城市管理模式作用的重要平台。围绕城市管理模式，针对环境问题，国外政府主要通过立法和政策导向借助信息化手段加以解决；针对经济社会水平提高、人口增多、城镇化加速带来的土地问题，国外政府主要在立法基础上进行详尽、细致规划以达到土地资源合理利用、承载力提升的目的；文化是城市管理模式得以顺利运转的软因素，针对城市文化国外政府主要以法律为手段采用改造与保护相结合、继承与开发相结合、政府管理与市场经营相结合的方法；社区管理主要体现在提升公众对城市管理的参与程度。国外城市管理的主要内容均是依托现代管理模式中行政分权、市场化及“以人为本”理念，注重法律基础、公众参与和政府职能企业化，在手段上越来越注重规划和信息化的应用。以一套完整顺畅模式实现城市管理的最优化，这是当前北京城市运行最为缺乏的，例如行政管理权限、法律体系、政府与企业及个人之间关系、公众参与、信息化手段等城市管理模式构成各要件远不能适应快速城市化及首都功能定位需要。为此，北京迫切需要结合自身经济社会发展情况及城市功能定位，集各家之所长，在充分吸收国外城市管理有益经验的基础上，创新城市管理体制。

首先，北京应该加强城市管理的法律基础。加强北京城市管理法律基础主要在于行政立法，其内容上尤其应加强包括环境卫生、文化、城市交通、园林绿化及其他市政公用事业等方面行政许可、处罚、强制措施，做到有法可依，更应严格执法。有关城市管理行政主体法律必须处理好政府、企业、公众之间的关系，在行政管理主体设立、组织及行政权利和义务等方面应注重三者之间的协调配合与制衡，力争使政府、公众、企业之间搭建的关系模式成为与首都定位匹配的和谐体系。北京特殊性之一在于全国政治中心的定位，地域范围内国家中央机关、国务院组织机构众多；文化、国际交流中心定位要求城市开发、开放与保护相结合。基于这三个方面，北京地方性法规、规章与行政法规、国务院部门规章合理对接尤为关键。

其次，应该加强城市管理行政管理体系建设。就目前情况看，政府在北京城市管理模式中处于主导地位，这就要求针对城市管理政府内部必须有一套运行顺畅、有效组合的行政管理体制与组织系统。作为全国政治、文化、国际交流中心的现代化大型城市，北京城市管理各部门组织较为分散，部分行政机构存在职能交叉，而城市管理自身性质决定其必定是由综合机构来行使职能才能够统筹协调。针对北京城市管理现状，可以设置一个综合性的机构专门进行城市管理，用来协调环境卫生、交通、园林绿化、社会治安等方面。

再次，要提高公众城市管理参与度。提高公众城市管理参与度，发挥他们在城市管理中监督、检查、评价、信息反馈等方面的积极作用，社区起着非常关键的作用。社区是居民社会生活中最重要的组成部分，社区在北京城市管理中单元性作用越来越突出。北京常驻人口和流动人口众多，社区已经成为和谐城市社会管理的基本因素，社区也正是发挥公众参与城市管理的重要平台。借助社区更好地发挥公众参与城市管理，要完善公众参与社区工作的规则与构架，提升公众参与社区工作的积极性与主动性，让其真正以主体身份参与到城市管理工作当中。

最后，要注重城市规划与信息化手段的应用。城市化进程中北京特有的历史文化韵味随之逐渐消退，土地资源稀缺程度加速，环境状况改善进展缓慢，这些与城市规划水平落后有很大关系。北京城市规划水平比发达国家落后主要体现在：历史保护与现代发展的融合，城市部件以体系化方式组合，城市土地的经济社会生产力承载水平，这些都是未来城市规划要解决的问题。不可否认，信息化手段在当今世界城市管理中作用日益突出，北京也的确走在了全国的前列，如“网格化”城市管理模式等。为了能够让信息化成为推动北京城市管理模式现代化的动力，应让信息化在城市各领域的应用更加广泛深入，成为提升城市管理模式运行效率的关键因素。

（责任编辑：黄荔）