城市管理文化的实践研究

[摘要]科学管理与先进科学技术同是现代社会不断向前发展的两个轮子，或者认为，管理、科学和技术是现代社会文明不断进步的三大支柱。城市管理对一个城市文明的进步发展即是如此。而管理文化作为管理的先导、灵魂和催化剂，其先进与否，很大程度上决定着管理科学与否，决定着一个城市或一个社会文明的进程。因而，城市管理文化是一个城市管理与城市发展保持勃勃生机和持久生命力的前提。

[关键词]城市；城市管理；管理文化；湘潭市

[基金项目] 湘潭市社科基金资助项目

[作者简介]王海文，中共湘潭市委党校科研处处长助理，讲师，研究方向：公共管理，湖南湘潭，411100

[中图分类号]F290[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)01-0110-0004

城市管理是指管理者受城市全体市民委托，运用管理方法、艺术、制度等使城市的人、财、物等各种要素实现最佳优化组合状态，释放最大组合效能，产生最大经济、社会、环保等综合效益及由此产生的各种城市各种事务的处理。城市管理主要涉及经济调控、社会治安、城市规划、市政工程、环境卫生、道路交通等方面的管理。城市管理文化是指通过管理文化载体——管理组织、管理行为和管理制度所表现出来的管理理念、艺术和知识。现代管理学者认为，科学管理与先进科学技术同是现代社会不断向前发展的两个轮子；或者认为，管理、科学和技术是现代社会文明不断进步的三大支柱，城市管理对一个城市文明的进步发展即是如此。而管理文化作为管理的先导、灵魂和催化剂，其先进与否，很大程度上决定着管理科学与否，决定着一个城市或一个社会文明的进程。因而，城市管理文化是一个城市管理与城市发展保持勃勃生机和持久生命力的前提。近些年来，在科学发展观及和谐社会的时代发展理念的指导下，在市委市政府的正确领导下，湘潭市城市管理立足湘潭市情，与时俱进，充分发扬优秀传统管理文化的精华，吸收各种中外现代先进科学管理理念，加快行政职能转变，城市管理不断推陈出新，各种现代管理理念与市情在碰撞中不断融合，一套适合该市市情和城市管理发展规律的城市管理文化体系初见雏形。

一、注重“以人为本”的服务管理文化

城市管理是管理者受城市全体市民委托对城市各种要素的经营管理及各种事务的处理，管理者只是市民的代理，其手中的权力是公共的，是全体市民赋予的，因而城市管理是一种公共管理，其公共性是其本质和存在的意义所在，这种公共性决定了城市管理应该是一种服务管理。服务管理即管理服务化，把管理看作是一种服务，把服务看作是管理的唯一目标，管理只是为全体市民谋福利的一种职责、一种义务。近年来，以大公无私、勤政为民为核心的“民本管理观”、“服务管理观”等先进管理观念在湘潭市城市管理中迸发出蓬勃生机和强大生命力。尤其是“以人为本”为核心的科学发展观的提出更是为湘潭市服务管理理念注入了核心内涵，指明了发展方向。在此基础上，湘潭市服务管理吸收传统管理文化的“民本”精华，借鉴西方各种现代“人本”管理理念，把“人”、“为民”作为管理的终极目标，重视人的潜能和价值回归，注重以人为本，注重民生。近年来严格落实了城乡医疗、教育救助制度，完善了社会保障制度，鼓励和支持各类人员尤其是下岗失业人员灵活就业、自主创业，大力推进了社会治安防范体系建设，构建了社会安全预警网和应急反应体系等；政府各部门和单位全面提倡权力为公，执法人性化，简约高效，扎扎实实为民办事，排民忧解民困，发扬“立党为公、执政为民”，“做官先做人、万事民为先”的新政风，使公务员从思想观念上真正转移到“民本”为重、人民公仆上来。

二、保持平衡和谐的系统管理文化

所谓系统管理就是要使系统的各个要素之间、各要素与系统之间、系统与外部环境之间保持着有机的联系，即系统各要素、要素与系统和系统与外部环境之间达到最佳优化组合效果，使系统的功能和作用得以最大化的发挥，使事物(或系统)保持平衡和谐状态。湘潭市城市管理近些年之所以能取得长足的进步，即是对现代系统管理理论的有效运用和发挥，具体可从以下四方面来分析：

第一，城市管理目标科学有效。近年来，湘潭市充分抓住“两型社会”发展战略，城市建设和发展规划重新定位和调整，与长沙、株洲实行有效对接，做到高起点规划、高品味设计，讲风格特色，重长远考虑，定位准确(如“三个中心”的定位)，产业分布科学合理，城市功能基本健全。第二，城市系统结构不断优化。湘潭市城市管理顺应科学发展和和谐共融的时代发展理念，在“和谐湘潭”的总体战略指导下，深入开展了“和谐机关”、“和谐企业”、“和谐街道”、“和谐社区”等的创建活动，各种城市软、硬要素严格依照湘潭市整体长远规划科学配置，城市系统比例合理、组合得当，优势互补、协调发展，形成了城市布局合理、地域特色明显、区域合理分工、基础设施完善、产业结构不断优化、市风日渐文明、人与自然和谐、历史文化与时代发展融合、环境与经济协调发展的喜人局面。第三，城市系统自身应变能力不断增强。近些年来，湘潭市政治和市风日渐开放、开明，尤其是市委市政府善于把握和抓住外部的有利因素和机遇，积极主动全面融入“两型社会”、“中部崛起”、“长株潭一体化”、“泛珠合作”战略中，不断深化和扩大改革开放，先后创建了“德国工业园”、“香港工业园”、“湘浙工业园”、“台湾工业园”等多个外向型经济园区，招商引资形势催人奋进。城市系统正在加强与外部环境交换物质、能量、信息，增强自身生命力，并获得发展进步。第四，办事程序逐步规范简便。湘潭市城市管理实施法治化、规范化管理，坚持严格依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一原则，做到权责明确、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿；健全和完善了告知、听证、回避、公开等行政执法程序制度，进一步规范了行政处罚、行政许可、行政复议行为，减少和规范了行政审批，建立了滥用权力责任追究机制和公平、公正的评议考核制度等。程序的规范简便使得湘潭市城市系统各要素的活动协调运行，系统顺利运转，大大减少了人力、物力、财力的消耗，降低了系统运行成本。

三、讲究效益的市场化管理文化

城市系统中，市场化管理是指采取以市场需求为导向的企业化运作模式来管理城市中的各种要素，通过价格机制和供需关系来进行资源配置和交易。一个普遍共识是，城市管理要实现高效率和高效益，就要引入市场机制，增强市场活力，降低政府配置资源的高昂成本，特别是当城市进入以功能开发和环境建设为主的“后建设”成熟期，更应注重运用市场机制的调节作用。近年来，湘潭市城市管理大胆引入市场化运作模式，加快了经济体制改革的步伐。湘潭市85％以上的国有企业已

通过破产重组、整体出让等形式实现了改制。国有大中型企业湘钢、湘机、电化等已实现公司制改造。企业分离社会职能和辅业分离工作稳步推进。行业改革如粮食系统、商贸系统、建筑系统、物资行业、医药行业、供销行业等改革也在有序进行。事业单位方面，以经营性事业单位改革为重点，分类推进了事业单位的体制改革，基本建立起了符合社会主义市场经济要求的事业单位管理体制和运行机制。推进了电力、水、天然气、道路绿化维护、公共交通、邮政、铁路、电信、盐业、烟草等垄断行业的改革。加快了文化企业的改革，已启动对湘潭影剧院、前进影剧院和市人民电影院的改制工作。在市容环卫方面，对新建成投入使用的城市中心广场、民主路、滨江路等采取“政府指导、城区主导、公司运作、部门配合”的管理模式，向社会公开招标，签订承包合同，实行公司化管理。实践证明，这种市场化管理、企业化运作模式的城市管理方式效果显著，提高了湘潭市经济和市场的活力和效率，有力地促进了湘潭市经济和社会的发展。

四、追求文明高尚的人文管理文化

人文精神是构成一个民族、一个地区文化个陛的核心内容，是衡量一个民族、一个地区的文明程度的重要尺度。城市的人文资源、人文氛围和人文发展水平，在一定程度上体现出城市的竞争力，决定着城市的未来。城市人文管理在于城市的整体价值、精神、文化特征的培养和塑造，即城市个性和特色的培养和塑造。湘潭市城市建设广泛吸取了其他城市建设中的教训和经验，进行了深刻的反思和提升，在城市管理中，高度重视城市个性和特色的培育和塑造，追求文明高尚的城市独特人文精神。城市建设和管理注重营造优美环境，培育高尚人文氛围，塑造品位高、底蕴厚、有特色的莲城人文环境。通过创建全国文明城市、中国优秀旅游城市、国家园林城市等多项国家荣誉，在全市各机关、企业、学校尤其是窗口单位开展了“优美环境、优良秩序、优质服务、使人民满意”的“三优一满意”活动；通过争创“青年文明号”、“文明示范窗口”、“文明单位”等荣誉，推动了行业文明和诚信建设。全市各小区街巷开展了创建“文明社区”、“文明街巷”、“文明城乡结合部”等活动，通过创建活动，居民群众的素质得到很大提高。在城市建设和设计上，重人文、艺术的精心安排，以彰显人文神韵，体现城市活力；通过城市雕塑、手工艺品、喷泉等的布置和装点，使街区、社区、广场(如齐白石文化广场和东方红文化广场)富有人文气息；自然景观和山水园林(如白石公园和雨湖公园)追求诗的涵义意境和画的构图，平添了写意山水园的意境；在城市公共设施的配置上考虑对残疾人、老人、儿童的关爱，为他们的行走、坐卧、游乐、休息以及方便与安全着想；城市的标志性建筑、雕塑以及市徽、市花(莲花)等使莲城精神大放异彩。尤其重视挖掘莲城深厚的历史和文化资源，如：以韶山为主的红色革命文化，以齐白石为主的艺术文化，以“湘莲”为主的食品、花卉、景观文化等。近年来，在政府的主导下，策划举办了一系列的大型旅游宣传活动，成功地打出了“伟人故里人文圣地”的中国红色旅游第一品牌；每年一届的齐白石国际艺术文化节的举办，更是展现出了莲城深厚的艺术文化底蕴；每隔一年举办的湘莲文化节亦是彰显了莲城的独特魅力和意蕴。

五、重视环保宜居的绿色管理文化

城市绿色管理即遵循“绿色”理念原则，以“人与自然和谐共生”为城市主旨，营建现代“绿色生活方式”的城市生活模式，用“绿色生产消费观”来确定城市功能定位，“绿色空间”来构筑城市空间网络，注重环境保护、生态平衡、绿化装扮、资源节约和可持续发展的管理模式。随着湘潭市经济和社会的持续快速发展，在财富获得巨大增长的同时，生态环境也日益恶化，城市资源亦是日渐枯竭，严重影响着市民的健康和莲城的未来发展。为此，在“山水湘潭、休闲乐园”的总目标下，湘潭市采取了一系列措施努力把莲城打造为环保宜居城市。一是园林绿化成绩斐然。城市是由人工自然环境和社会环境组成的复合系统，园林绿化工作就是要在城市内精巧安排人工环境，使之与自然环境浑然天成。近年来，湘潭市对建筑物、街道、人行道、江边、广场、桥梁、绿化带、草坪、公园等进行了大量的人造景观绿化、美化和亮化。每一处坪坛、每一片林荫、每一幅小品、每一方奇石、每一簇花草、每一尊雕塑等，无不考究其观赏价值、文化价值和生态价值。现在许多街区、小区道路平整、楼房整齐、卫生清洁、空气清新、绿树成荫、花草拥簇，令人心仪。二是加大了环境保护和生态建设力度。切实加强了水环境、大气环境、城市噪声、固体废弃物的综合防治。如：河东污水处理厂、九华污水处理厂的建设，竹埠港和吴家巷工业区环境整治，湘江湘潭段重点污染源废水治理，电厂、湘钢、湖铁等重点污染源的脱硫除尘污染防治项目建设，河西垃圾处理场建设，市医疗垃圾焚烧处理工程等。制定和完善了有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购政策措施，加大了环保执法力度，实施了排放总量控制、排放许可和环境评价制度。三是加快了资源节约的步伐。通过政策引导，创新节约模式，推广节约技术。推动了钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材等重点耗能行业和年耗能万吨标准煤以上企业的节能工作；推进了交通运输和农业机械节能；推广了建筑节能、绿色照明、节水、污水处理及再生利用工程等。四是循环经济加快发展。在冶金、电力、化工、建材、皮革、纺织等富有代表性的六大行业中的落实，带动全市循环经济的发展。“十一五”期间，在资源综合利用、废弃物处理、环保产业等方面，着力实施了30个左右的重点项目，如：湘钢资源综合利用、电化含锰废水废渣回收利用、各类工业园区集中治污和集中供热等重点项目建设。五是在全市倡导绿色消费。通过市民向绿色消费观念的转变来增强市民对自然生态环境的道义感和责任感，通过绿色消费和需求刺激企业转变产业结构，挖掘、生产和销售绿色产品，从而提高全社会的环保意识，以利于环境保护和人与自然环境的和谐共融。

六、引导各社会主体广泛参与的协治管理文化

在现代民主法治国家的城市中，政府管理涉及到城市各个社会主体的利益，所以各社会主体都应当也要能够让他们通过各种各样的机会致力于城市建设，建立各社会主体广泛参与的协治理念、制度和规范。伴随着湘潭市近些年协治型城市行政的逐步实践和展开，政府正将公共服务和城市的建设更多地交给社会，对于原本应当由政府承担的行政管理和行政服务职能，正通过培育政府以外的主体来加以重构，而其自身逐步集中于专心于相关信息的提供、规则的制定和方向的决定上，以充分发挥市民、居民、企业和各社会团体和组织的作用。各社会主体相互协力的、具有旺盛创造力的协治状态正在逐步形成。协治行政管理实践的推进过程中，政府、市民、居民、各社会组织和团体的权利义务正逐步区分和明确，尤其是其在居住生活、劳动生活、消费生活和娱乐生活等各个领域的权利义务分配问题，都有相应的立法或规范予以确认和保障；政府正逐步赋予相应的主体以充分而恰当的手段和资源，在明确政府使命和职责的同时，使得每个层级、每个领域的人们或组织团体都能够明确自己的地位、权利(力)和义务(职责)，积极、充分而适度地参与城市化建设和市政运营。协治行政实践过程中，还建立了详细而明确的责任制，即管理者的责任机制(行政责任机制)，坚持信息公开制度，履行说明责任，对于相关责任的明确和奖惩，都建立在以具体的行动标准、行动规范和权力运作程序作为支撑的科学的评价机制基础之上。为了使协治管理行政能正确展开和充分实现其功能，湘潭市还加快了政治体制在民主方面的改革和完善，如民主选举制度的建立和完善，促使真正的民意代表机关或组织团体的形成及其作用的充分发挥；建立和完善了多种多样的民意表达和沟通渠道，如信访、媒体、电台、网络、电话等渠道，及公示、听证、回访、社会对政府部门的评价考核制度等。此外，在对决定城市政策方向的意志决定过程以及推行该意志决定的构造过程都尽量使各社会主体参与型行政成为可能，并得以展开。政府在协治行政过程中，在管理方式和方法上不断创新，大量引进行政指导等柔性手段，尽量发挥说服教育的作用，积极引导市民自觉地履行自己的义务，充分享受参与的乐趣，在参与中实现自己的价值，搭建了各种平台，提供了尽量多的协作机会和条件，制定和完善了相应的法律规范，确立明确了科学的规则，建构了系统有序的秩序，充分体现了政府公共服务和管理的职责。